土地储备专项债券发行情况及实操经验总结

随着国家发展改革委主任郑栅洁在2024年10月8日国新办新闻发布会上提出“运用专项债券等支持盘活存量闲置土地”、财政部部长蓝佛安在2024年10月12日国新办新闻发布会上提出“允许专项债券用于土地储备”以来，土地储备相关政策相继出台。在此背景下，土地储备专项债券政策细则逐渐明确，北京市率先重启发行工作，拉开了全国土地储备专项债券发行的序幕。

一、 土地储备专项债券政策相继出台

（一）《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提出：“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备”。

（二）《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》(自然资发〔2024〕104号)，提出支持政府依法规范收回土地。核心要点为：

1.政府收购土地应坚持以需定购，按照各地明确的保障性住房定价机制，可以房屋销售价格扣除建安成本及合理利润，作为土地收购价格的高限。市场评估价格，或企业实际支付的原地价款、利息及经审计确认的直接投入之和低于高限的，从低确定土地收购价格。

2.政府收回收购土地要坚持量力而行，统筹测算保障性住房需求和项目资金，在审慎研究论证、收支平衡前提下实施，防止借处置闲置存量土地之名新增地方政府隐性债务。

（三）《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》(自然资发〔2024〕242号)，提出支持运用专项债券资金收回收购存量闲置土地。核心要点为：

1.支持使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。专项债券对应的土地储备项目中的储备地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。符合条件但尚未纳入名录管理的土地储备机构，应于2024年12月底前在系统“土地储备机构”模块中填报单位信息及证明材料，部（自然资源部）将按程序及时审核并动态更新名录。

2.优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

3.市、县自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告，综合考虑企业意愿、市场需求地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。处置存量闲置土地清单是安排专项债券的基础,应当根据收回收购土地的情况动态更新。

4.土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。

5.收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

（四）《自然资源部 财政部关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号）明确了以下事项：

1.实施主体：纳入名录管理的土地储备机构。

2.申报要求：（1）纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对应的标识码；（2）优先存量闲置土地，确有需求的新增土地也可储备。存量闲置土地包括，企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。（3）编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性。

3.资金和收益的综合平衡：用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目。一个土地储备项目由单个或多个地块组成，根据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素确定项目范围。专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。

二、 2025年土地储备专项债券发行情况

截至2025年4月18日，已发行198个土地储备专项债券项目，发行金额为567.6979亿元。其中：北京市发行金额为160.15亿元，以5年期和10年期为主；广东省发行金额为307.1859亿元，以7年期为主；四川省发行金额为6.212亿元，共发行3个项目，试点城市为成都市和宜宾市；湖南省发行金额为94.15亿元，发行期限均为5年期。

2025年土地储备专项债券发行情况汇总表

单位：亿元

 数据来源：专项债券信息网

三、常见问题（审核反馈）

1.项目名称和类型定位不准确；

2.未纳入土地储备计划；

3.土地出让价格复数增长；

4.土地出让计提专项资金漏项；

5.计算的发行利率偏低；

6.收储地块有抵押的，未先办理解押后申报；

7.未提供土地权属证明材料及抵押情况；

8.回购项目未见回购协议、土地评估报告等材料佐证证明；

9.土地出让亩数大于收储用地面积，未说明情况；

10.本息覆盖倍数过高。

四、结语

土地储备专项债券的重启是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。部分自审自发省份，如北京、广东、湖南、四川等均制定了土地储备专项债券的审核细则及审核制度，通过自然资源部门、财政部门的联合审核，对申报发行土地储备专项债券的地块进行审核把关，从而降低发行土地储备专项债券的偿付风险。但土地储备专项债券收益受市场影响较大，未来偿债风险仍存在一定的不确定性。行业专家普遍认为，当前土地储备专项债券作为政策工具在结构调整和市场修复方面发挥着积极作用。但若要充分释放政策效力，仍需进一步完善制度设计、收益模式、风险防控等配套机制，确保专项债券真正实现“稳市场、稳地价、稳预期”的政策目标。