2025年土储专项债申报的政策背景及实践经验总结（附政策汇编）

土地前期的收储、开发以及储备管理都需要大量的时间和资金投入，而土地出让相对滞后，由此产生跨期融资需求。在规范地方政府举债融资机制的背景下，土储专项债是推动土地储备、解决资金来源，助力城市化进程和经济增长，改善财政跨期平衡以及支持实体的重要财政工具。

为提高土储专项债券申报的技术实施能力，中建政研集团近日组织召开了《土地储备专项债券政策学习及申报实务》的专题交流会。中建政研数据服务公司项目总监、中建政研政府投融资研究中心研究员孙佳欣作为主讲老师，围绕土储专项债申报实践经验展开，涵盖土储专项债政策背景、申报指引、审核要点、项目案例等内容，与会人员还深入探讨各地政策差异、系统填报细节、方案疑点等问题。现将会议主要内容整理如下，供大家参考学习。

国家重要会议与文件：为落实党中央和国务院会议精神，去年9月26日中央政治局会议提出研究存量闲置土地盘活方式，12月国常会审议通过地方政府专项债管理新机制（52号文），明确允许专项债券用于土地储备，支持回收回购闲置存量土地和新增土储。

重启目的：支持房地产市场，促进止跌回稳。重要文件包括104号文（18条），针对闲置存量土地处置给出政策；242号文，由自然资源部出具，是申报和审核专项债的政策指引文件。

实施主体：必须是纳入名录管理的土地储备机构，要件包括土地储备中心组织机构代码及省批文。

地块要求：储备地块须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。

收购范围：优先收购企业无力或无意愿开发的已供应未动工住宅和商服用地，其他用途土地（通过招拍挂取得）、进入司法或破产程序及低效用地等也可纳入，但划拨土地除外。

回收价格确定：委托评估机构评估地块价格，与取得成本就低确定基础价格，不包括财务费用。市县决策机构根据市场和履约情况确定下调幅度，协商公示后由市县政府批准。

其他要求：通过社会收购方式的土地原则上当年不再用于房地产开发，且供应面积不超过收购的50%。

全流程管理：包括项目申报（编制一案两书或一案三书）、审核（逐级审核）、债券发行准备、资金使用、存续期管理与偿债。

申报范围

1）存量闲置土地：企业无力或无意愿开发的已供应房地产用地，2024年11月7日后供应的土地除外。

2）新增土地项目：包括办理农用地转用或征收批准手续的土地、依法收回且原使用权注销的国有建设用地等。

申报要件

1）存量闲置土地：土地储备年度计划、地块标识码、项目实施方案、处置存量闲置土地清单、地价评估报告、企业土地成本材料、集体决策证明材料、收购土地相关材料、价格公示文件等。

2）新增土地储备计划：除需提供与闲置土地相同的前三个文件外，还需提供依法收回文件、收购协议或批准征收文件等。

申报资格与发行要求：实施主体需纳入自然资源部名录管理；发行年份为三年、五年或七年；资本金无要求，但项目需平衡，本期覆盖倍数达1.2，建设期利息和发行费用由地方政府配套。

审核要点与程序

1）审核要点：申报要件齐全规范、土地储备机构纳入名录、地块符合收购范围、权属清晰无纠纷、位于城镇开发边界内、回收价格按要求确定、本期覆盖倍数达标等。

2）审核程序：地方土储机构负责申报，经本级财政和自然资源部门审核，人民政府批准后逐级上报，非自产自发地方报财政部和自然资源部，自产自发地方备案。

四川省情况：自省自发试点，3月申报有试点城市（成都、宜宾），部分通过年审项目未获额度，非试点城市下一批可能发行。

省审核意见：包含项目必要性论证不充分、套合图面积含非经营性用地未扣除、收储价格未按要求下浮、企业土地成本低于供应价格合理性存疑、项目总投资与总成本表述不清等。

新增收储项目：某项目收储地块90亩，总投资预计4000万元，申请专项债券2000万元，主要费用包括征拆、补偿、配套等，收益测算按土地用途属性区分。

回收回购项目：有两个地块，总投资含回收回购成本、债券发行费用和利息，收益按用地属性分别测算。

系统问题：自然资源系统复杂，申报需按地块逐一录入，而许多申报人员不熟悉系统操作和认定规则。

回收回购流程：流程复杂，资料繁琐，政府要求提供手续模板和审核通过项目参考。

划拨转出让土地：可能存在程序不合规风险，需谨慎申报。

土地面积调整：土地规划调整导致测绘面积与计划面积有差异（原则上小调整属于正常情况）。

与会人员李艳艳、尚婷婷、李兴佳、王金环等就企业取得成本是否含利息费用、土地出让净收益专项计提、存量转新增项目、总投资认定、收储土地出让用途比例、未出让土地利息处理、抵押地块解押措施、前期已支付费用发债解决、土地出让价格计算、政府决策下调幅度依据、成本审计、新增土地收购费用确定等问题与孙佳欣老师进行深入交流，并讨论出一些新思路和方法，各省市可以根据实际情况及要求，借鉴使用。