地方债务化解的底层逻辑｜所化“何债”

自20世纪80年代中期开始，随着改革开放政策的持续深入，国内城市化进程逐步恢复并快速发展。然而，中央以及地方财政难以完全支撑规模庞大的城市基础设施改造、建设，地方政府投融资体制开始进入变革阶段。随之，地方政府投资项目的融资方式衍化为两条路径，即地方政府直接融资与地方政府融资平台公司代为融资，且在近30年的历程中，这两条融资路径交错前行，共同支持地方基建投融资和经济发展。

2008年，中央为破解国际金融危机传导的国内经济硬着陆风险，快速、准确推出四万亿刺激政策，地方政府基建投资开始跨越式发展。伴随而来的是众多地区普遍面临债务压力日增的困局，投资拉动经济快速发展与债务滚雪球式持续扩张成为地方经济发展的“冰火两重天”，并逐渐受到中央及相关部门的关注。

2010年6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文），自此融资平台公司开始进入规范化管理阶段，国发〔2010〕19号文同时提出妥善处理融资平台公司的债务以及规范地方政府在融资领域的行为。此后，地方债务管控以及风险化解在中央和地方文件中逐渐被常态化提及，但不同时期的相关文件中对于债务管控及风险化解的提法存在一定差异。

自2012年开始，中央及地方文件中对于债务管控和化解的提法大致经历了三个阶段，从而形成了同时期债务化解的重点范畴。

第一阶段：规范地方政府存量债务管理

主要是针对地方政府债务的风险管控，相关文件提出加强地方政府债务管理和规范融资平台公司的融资行为。

在这个阶段，尤其以2014年10月《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）的发布，中央第一次对政府性债务进行审计认定，并形成了原银监会监管口径下的融资平台名单。随后，国家开始了2015年—2018年的第一轮地方政府债务化解，共发行12.2万亿置换债，重点对审计认定的、存量的、高成本的非政府债券进行置换。

第二阶段：防范和化解地方政府隐性债务

2018年8月，中央在《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）中，首次对“政府隐性债务”提出定义，即：地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。随后，第二次全国范围债务统计开始，并形成了财政部口径的城投债务和监测平台。

在此阶段，国家先后开展了第二轮（2019年—2021年9月）和第三轮（2021年10月—2022年6月）的债务化解。在第二轮债务化解中，中央推动了建制区县债券置换隐债化解试点；在第三轮债务化解中，广东、上海、北京陆续提出启动全域无隐性债务试点，其中广东、北京宣布2022年已经实现存量隐性债务清零的目标，同时期上海下辖多个区也宣布存量隐性债务实现清零。

第三阶段：防范和化解地方债务风险

2023年7月，中央政治局会议要求，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。首次把“地方政府债务”口径转变为“地方债务”，并提出“一揽子化债方案”。之后，国务院以及相关部门密集出台了多个债务化解相关文件，如35号文、47号文、14号文、134号文、150号文、226号文等一揽子债务化解方案，并于2024年11月提出了化解隐性债务的12万亿元落地方案，以保障十年期隐性债务化解的成效。与此同时，“一揽子化债方案”提出支持名单内融资平台的债务风险化解，完成了第三次全国范围债务统计，形成了经各省/市/新疆生产建设兵团党政主要负责同志签字确认报送国务院的融资平台名单。

伴随着本阶段一揽子化债方案的落实，国家启动了当前第四轮债务化解工作，重点突出了在发展中化债的顶层思路，如强调城投公司“退平台”和产业化转型等，推动全面的、长效的化债方案落地。同时，债务化解转向为全口径的地方债务监控和风险化解的逻辑，部分地方政府在相关文件中对此也有所体现。如山东省政府提出“三债统管”范畴，包括政府债务、隐性债务、城投债务；宁波市政府提出“四债统管”范畴，包括法定债务、隐性债务、平台公司债务、非平台公司债务。

债务化解提法的衍化时间线

中发〔2018〕27号文中，将地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务称作政府隐性债务；2024年12月22日，《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》发布，财政部提出：下一步将加快推进地方政府法定债务和隐性债务合并监管，开展覆盖法定债务、隐性债务、拖欠账款、需地方政府偿还的其他债务、地方国企债务等全口径债务监测。同时，结合一些地区提出的“三债统管”“四债统管”等债务管控范畴，广义的地方债务框架应该主要包括以下几个部分：

（一）地方政府法定债务

这部分债务是由地方政府在符合《预算法》等相关规定基础上举借的债务，主要包括地方政府一般债券和地方政府专项债券。地方政府债券采用的是“限额审批+余额空间管控”的管理方式，即地方政府的总限额由中央政府根据宏观经济形势等因素确定，并报全国人大批准，地方政府严格在债务限额内进行举债；年度预算中，如果需要调整债务限额的，由国务院提请全国人大审批。根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》，截至2023年末，地方政府法定债务余额40.74万亿元，其中一般债券余额15.87万亿元，专项债券余额24.87万亿元。

对于法定债务，地方政府需要完善和提升当地的产业实力，优化经济结构，增加可支配的财政收入，进行最终的债务偿还。地方政府需要在中长期的地区经济发展中，逐渐平衡财权和事权的关系，处理好区域发展与适当负债的尺度。

（二）地方政府隐性债务

一部分隐性债务是需要由政府直接负有偿还责任的隐债，如政府投资基金或政府购买服务等过程中，约定回购或承诺一定收益的，但并未纳入财政预算的情形；隐性债务中规模相对较大的部分则是由地方政府负有间接偿还责任，而由地方城投公司举借的债务。根据《关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案的说明》，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。

2018年8月，中发〔2018〕27号文中提出地方政府债务需在五至十年内化解，拉开了十年化解隐性债务的帷幕。地方政府隐性债务主要是通过发行地方政府债券置换、金融机构贷款置换、政府统筹还款、转化为企业经营性债务、资产盘活、经营项目回款偿还等方式进行化解，目前仍以置换的方式为主，以时间换空间，为地方政府及企业制定和推动长效发展机制留足空间。

（三）融资平台公司经营性债务

这类债务主要与企业的经营活动直接相关，由企业举借并由其后续偿还的债务。融资平台公司的经营性债务主要分为经营性金融债务和经营性非金融债务。以发债城投为样本，截至2023年末，融资平台公司经营性金融债务大约60万亿元，其中债券约15万亿，非标和银行贷款合计约45万亿元；经营性非金融债务大约30万亿元。

在“一揽子债务化解”方案中，中央对于融资平台公司今后发展的定位相对明确，一是在剥离政府融资职能和实现隐性债务清零的基础上，要在2027年6月末前完成退出融资平台名单；二是要通过平台公司压降、整合重组、产业化转型等，提升自我造血能力，增强发展韧性。通过多项措施，融资平台公司转型为地方性国有企业，从而畅通企业再融资渠道和提高业务经营水平，以此实现企业经营发展与债务管理的平衡。

（四）地方一般国企债务

这类债务主要是非融资平台公司的地方国企负债，由地方国企因经营活动需要自主举债、自主偿还，包括金融债务和非金融债务。2023年9月国办发〔2023〕35号文中，地方国企平台公司被分为三类，其中对于普通国有企业，没有限制其新增融资，相关债务需要企业自借自管自还，将逐渐被纳入全口径债务统一监测范围。

广义地方债务框架和管控方向

在第四轮债务化解中，中央和地方重点推动建立长效机制，进一步转变政府投融资体制，开展融资平台公司产业化转型，从而在源头上控制新增地方政府隐性债务。

长期以来，地方债务相对复杂，主要是因为对举债主体的管理不明确，融资平台公司作为过去一个时期地方经济发展的必然产物，为地方发展作出了巨大贡献，但事实上仍然存在着一定的政企关系混同的情况，导致整体地方债务管理不清晰。本轮化债中，通过债务统一监控、化解，地方最终要实现政府与企业分开、行政与市场分开，政府债务与企业债务明确界限，严禁通过企业增加政府隐性债务，使得“政府的债务归政府，企业的债务归企业”。政府通过管控资本和打造良好的营商环境，支持企业发展；企业通过市场化的经营，保障国有资产保值增值并缴纳税费、上缴利润，政府与国企之间形成良好的协同关系。

相对清晰的地方债务架构