如何准确把握EOD项目的政策变化趋势并有效推动项目落地的思考

一、EOD项目总体要求向“重质量”“重合规”转变

自2020年9月生态环境部、国家发改委和国家开发银行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）以来，EOD项目历经1.0试点征集阶段、2.0常态入库阶段，随着入库项目数量的增多和落地效率的加快，也伴随着一些问题的出现，例如夸大或虚构生态环境问题，实施主体确定方式不合规，产业内容收益估算过于理想，报送项目和融资项目“两张皮”等。为遏制EOD模式泛生态化趋势，积极稳妥、规范有序推进EOD模式创新，2023年12月27日生态环境部等四部委联合发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（环办科财〔2023〕22号，以下简称《实施导则》），就加强EOD模式项目谋划、设计、实施、评估、监督等活动提出了系列指导和规范意见，EOD正式进入了3.0导则新规阶段。截至2024年3月底，生态环境部已向金融机构推送240多个EOD项目，已获得金融机构授信约2000亿元，发放贷款约600亿元。

目前，EOD项目正在从“重探索”“重创新”，向“重质量”“重合规”转变，这一趋势在近期部分省份发布的相关文件中也可见一斑。2024年12月，浙江省生态环境厅、浙江省发展和改革委员会、国家开发银行浙江省分行、中国农业发展银行浙江省分行联合印发《浙江省生态环境导向的开发（EOD）项目入库指南（试行）》《浙江省生态环境导向的开发（EOD）项目管理规程（试行）》《浙江省生态环境导向的开发（EOD）项目实施评估细则（试行）》等三项文件。通知中重点强化了“提高项目谋划质量”“规范项目过程管理”“强化项目实施评估”三项工作要求，并在《EOD导则（试行）》的要求下，结合浙江省情，对如何精准科学确定生态环境治理内容、如何因地制宜谋划关联产业内容以及生态环境治理与产业关联路径及目标指标设置等问题提供了详细操作指引。据悉，有的省份已要求项目入库审核将按照质量为先的原则，择优推荐、严控增量，对于已有入库项目的区县，原则上在试点成功前不再支持其他项目入库。

在“重质量”“重合规”的3.0导则新规阶段，如何合规谋划、推动EOD项目落地，本文通过总结EOD项目谋划存在的问题，为EOD项目谋划和推进存量EOD项目落地实施提供参考。

二、现阶段EOD项目存在的主要问题

（一）新项目入库申报方面

笔者结合EOD项目策划及申报经验，在EOD项目申报入库阶段，主要问题集中在项目内容组成、生态治理内容针对性不强、生态治理和产业关联性不高、要素保障论证不充分、投入产出分析不合理等几个方面。

1、 项目求大求全，边界不清晰。项目总投资顶格申报（例如区县的项目按照30亿的上限申报），将全区县范围内分散的项目随意捆绑，一体化实施可行性小，落地性差；项目谋划过程中类型不够聚焦范围，过于宽泛，例如包含水环境治理、土壤污染治理及矿山修复等多个方面。

2、 生态环境治理内容与污染现状及存在问题不匹配。未体现实际生态环境问题，对生态环境问题成因分析不清楚不具体，以及治理措施并不能有效解决生态环境问题。如流域水污染治理内容仅有河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，偏重水利、市政领域；包含企业事权范围的内容等。

3、 生态环境治理和产业开发关联性不高。生态治理和产业内容“两张皮”，无法体现生态治理对优势产业的价值提升作用，例如将码头工程等交通基础设施建设内容作为流域水环境治理的关联产业，没有体现水环境治理对发展物流的价值提升作用。有些产业的选择可能会带来污染隐患，例如将发展养殖业作为农村污染治理的关联产业，在环境问题和环境容量等问题都尚未解决的情况下，该关联产业无疑将进一步增加污染风险。

4、 项目实施目标设置不合理。目标设置过于理想，不具备可达性；目标设置过大，如区域内总氮、总磷、化学需氧量等主要污染物排放量等非项目范围的区域性指标；缺少定量指标；缺少产业发展、社会经济指标等。

5、 关联产业内容设置落地性不强。关联产业选择上，对本地区行业发展现状、规划符合性分析不够深入，未突出关联产业在本地区的发展基础、发展条件和资源优势，市场需求和预期。

6、 未明确土地、资源环境权益的可获得性。未落实项目建设用地的合规性和可获得性；涉及存量资产的，未明确原所有权人情况、取得方式；涉及光伏发电、风电的，缺少能证明光伏、风能等资源权益可获得性的支撑材料。

7、 缺少运维经营管理内容。没有体现运维质量和效果保障措施，例如如何和专业化的机构开展合作等。

8、 投入产出分析不合理。财务测算边界条件中未合理假设贷款年限及贷款利率；收入测算过于乐观，例如出租率第一年即达到100%；项目成本按照比例估算，过于粗略等。

（二）存量项目

在已经入库的项目中，尚未取得融资支持的项目占大多数，尤其是《EOD实施导则》发布（2023年12月）之前的入库项目，即便是落地情况处在全国前列的省份，已取得授信和获得贷款的项目占比相对较低（例如某东部省份，银行授信约为总投资的40%，银行项目贷款约为总投资9%）。对已入库项目无法获得融资支持的主要原因梳理如下：

1、项目投资规模和地方社会经济发展水平、承贷主体条件不匹配。试点阶段由于没有明确的投资规模限制，区县级人民政府申报的项目投资规模多在数十亿甚至上百亿元，承贷主体自身信用等级和拟申请的贷款规模不匹配，也无法落实担保资源，难以获得融资支持。

2、项目建设内容不符合政策性银行支持领域。在项目谋划阶段，未充分与金融机构沟通，建设内容不符合政策性银行的支持领域，难以获得融资支持，且以银团/拼盘融资方式落地的项目也不多。

3、实施主体确定方式不合规。政府通过授权方式确定本级国有企业作为实施主体，或政府通过公开竞争方式选定一家公司作为实施主体后，该实施主体再通过公开竞争方式选定另一家企业双方组建项目公司作为最终的项目实施主体。

4、项目立项方式不合规。项目采用政府投资项目的审批制立项，并且按照子项目分别立项。

5、要素条件难落实。项目用地、资源权益无法依法依规归属于同一个市场主体。例如申报阶段没有落实用地的国土空间规划符合性，建设用地难以落实；对于涉及大规模农村土地流转的，项目申报阶段没有充分论证流转可行性，导致流转存在困难。

三、项目推进建议

对于拟申报入库的新项目。项目内容谋划过程中，要找准生态环境问题、选好关联产业，夯实要素保障。在谋划过程中，做好和金融机构的对接工作，根据金融机构的意见及时调整方案，为项目落地实施提供融资保障。在实施主体的选择上应按照一体化实施的要求，合法合规选择有实力的市场化主体作为项目实施主体，由本级国有企业作为实施主体的，也必须有相应的实施能力。同时，选择高水平的咨询机构，为项目谋划、推动项目合法合规落地想好办法，出好主意，而不是简单地编本子。

对于已入库但尚未落地的存量项目。《EOD实施导则》发布之前入库的项目，原则上仍要按照《EOD实施导则》的要求实施。因此，建议地方政府和意向投资人认真对照申报入库的项目实施方案和《EOD实施导则》做好比对，尤其是涉及政策合规性（招投标、国土空间规划、资金使用、债务管控、土地利用、资源开发等）、实施主体确定方式、项目立项、资金筹措以及项目实施期满的处置方式约定等内容，如项目有与导则内容不相符的内容，建议与省级生态环境主管部门就项目修改调整的必要性、可行性做好沟通，并结合金融机构对EOD项目的支持政策进行调整。对于确定无法通过EOD模式实施的项目，理性看待项目退库，可通过重新拆分、优化建设内容等方式策划新项目，多渠道争取资金。