城投公司“退平台”操作要点及实现“退平台”条件的策略

所谓城投公司“退平台”即城投公司退出融资平台名单。自2010年6月国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）开始，城投公司逐步进入有序监管并规范发展阶段，而平台公司“名单制”监测管理是其中重要一环，成为此后主管部门对城投公司监管的重要措施，也成为城投公司在不同监管背景下开展“退平台”的主要依据。

一、城投公司退出融资平台名单的政策基础

当前，在地方政府及其融资平台新一轮债务化解持续推进的过程中，城投公司若要实现产业化转型，“退平台”必然成为其重要主题之一。尤其是2024年9月，“150号文”出台后，政策上进一步明确了城投公司“退平台”的时限、标准要求和关键步骤，城投公司“退平台”将进一步提速。

（一）“退平台”名单范围

根据“150号文”的表述，本轮城投公司退平台名单是指退出“35号文”中提到的融资平台名单，即2023年6月经各省党政主要负责同志签字确认报送国务院的融资平台名单（简称为“35号文名单”）。这份名单是目前监管部门对全国范围内融资平台最全面的一次梳理，涵盖了财政部隐债名单内的主体、经省级政府领导确认报送国务院的非隐债主体以及被纳入央行融资平台金融债务监测系统的其他相关主体。目前，这些主体的数量庞大，依据Wind统计口径预估超过1万家。

（二）“退平台”具体要求

2024年9月“150号文”出台，明确提出了城投公司退“35号文名单”的具体要求：

1．时间要求：退出平台名单的时限不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退出平台名单。

2．标准要求：（1）需要完成隐性债务清零；（2）需要属地人民政府出文明确不再承担地方政府融资职能；（3）需要征得三分之二及以上经营性金融债权人同意，若债权人不同意需自行举证，证明企业还涉及地方政府隐性债务或者仍然承担政府融资功能，并由地方政府审核证据、给出判定意见，若债权人逾期无反馈则视作同意。

3．后续监管要求：主体退出融资平台名单后，属地人民政府对主体开展不少于1年的风险监测，包括经营情况、财务状况、债务状况等。

二、城投公司退出融资平台名单的关键步骤

根据“150号”文对城投公司“退平台”流程和判定依据的要求，结合“退平台”操作过程中需要重点关注的事项，城投公司“退平台”关键步骤主要包括：

（一）隐债清查

查询并梳理主体债务情况，确定不存在隐债或隐债已清零，并经属地政府或授权部门（一般为地方财政部门）出具“隐债清零”证明。

（二）政府认定

属地人民政府出具公告，认定主体已不再承担地方政府融资职能，并开展市场化经营。

（三）市场表决

主体公开向经营性金融债权人征求“退平台”意见，至少需获得三分之二债权人同意，约定期限内未发表意见的债权人视为同意。

（四）主体公告

主体退出融资平台名单需要发布公告，明确“完全剥离政府融资职能，退出融资平台名单”。

（五）后续监管

主体完成“退平台”后，属地人民政府针对其后续经营情况、债务状况、财务状况等进行风险监测，期限不少于1年。

三、破除城投公司“退平台”的主要障碍

根据“150号文”相关要求，从行政决策角度，城投公司要实现“退平台”首先需要同时满足“隐债清零”与“不再承担地方政府融资职能”这两个条件；从市场表决角度，如果经营性金融债权人对主体“退平台”事项存在异议，则需要自行举证，举证的方向也是“隐债清零”或“不再承担地方政府融资职能”这两个方面。因此，城投公司“退平台”需要重点突破“自身隐债清零”与“不再承担政府融资职能”这两个关键性约束条件。

（一）如何破解主体“隐债尚未清零”的障碍

1．优质资产注入、处置与还债

通过向平台主体注入优质的经营性国有资产或股权，并对标的资产进行快速盘活、处置，充实主体现金流，提升主体的债务偿还能力。2019年12月，按照贵州省国资委的相关通知要求，茅台集团将持有贵州茅台4%的股权无偿划拨给贵州省国有资本运营有限责任公司（简称“贵州省国资公司”），贵州省国资公司分别于2020年的第三季度和第四季度连续两次进行减持，共获得增值700亿元；2020年12月，贵州茅台发布公告，在贵州省国资委的相关要求下，茅台集团再度将持有该贵州茅台4%的股权无偿划拨给贵州省国资公司。贵州省国资公司连续获得优质资产的划拨并开展现金套现，使其偿债能力和现金流水平大幅提升。

2．转化为企业经营性债务

通过合法合规的路径，将隐性债务转化为主体的经营性债务，实现“隐债显化”，达到实质性化债效果。2017年7月，山西交控集团获批筹建，注册资本为500亿元，通过一系列资产整合重组的方式，集中管理全省政府还贷类收费公路，将山西省政府相关高速公路项目隐债转化为山西交控集团自身经营性债务，并以增强山西交控集团自身经营收入和组建银团贷款并重的方式，逐渐化解债务。

3．地方政府区域整体统筹还债

地方政府对于属地隐性债务具有一定的统筹管理权限，能够通过区域多元协调的方式，如财政资金统筹调配、债务统借统还等方式，对区域内债务开展一定限度的统一协同管控和偿还。“35号文”中提出，允许12个重点省份的融资平台“统借统还”，支持资质较好的融资平台发债偿还弱资质融资平台到期债券本金。2024年2月，贵州宏应达建筑工程管理有限责任公司成功发行18亿元非公开公司债券，募集资金将用来偿还“18 西秀 01”“19 西秀01”（发行人均为：安顺市西秀区黔城产业股份有限公司）到期的债券本金。2018年，海口市人民政府印发《海口市2018—2019年政府性债务化解规划方案通知》，从调配财政资金方面提出控制经常性支出、盘活存量资金、盘活土地资源等要求。其中，压缩经常性支出，统筹新增财力，每年将从因体制调整形成的新增财力的50%部分用于偿债。

4．协同金融机构开展债务重组化债

充分协调商业银行、政策性银行、资产管理公司等金融机构，开展金融市场化债。2024年1月，陕西金融资产管理股份有限公司以应收账款质押，以及陕西金资基金管理有限公司连带责任保证担保为增信措施，通过陕西秦农农村商业银行股份公司获得7.32亿元的流动资金贷款，期限为3年，年利率为3.8%。该笔资金将被用来参与化解陕西省各地市指定融资平台的债务。2024年11月，在国家开发银行山东省分行在支持下，济南城市建设集团有限公司所属济南西城投资开发集团有限公司成功获得7亿元贷款的批复，这笔资金将专项用于置换集团内的非标债务，置换后还款期限延长至10年。

（二）如何破解主体“仍然承担地方政府融资职能”的障碍

2014年，国发〔2014〕43号文首次提出“剥离融资平台公司政府融资职能”，部分城投公司的转型发展战略初露萌芽。城投公司褪下“融资平台”这一历史性标签，不再承担地方政府融资职能，表示其将开展产业化、市场化经营。因此，城投公司产业化转型的核心是要剥离政府融资职能，转型的实质是要理顺政府与市场的关系，向市场化经营主体转型。

1．向城市运营类主体转型

地方城投公司主要负责城市基础设施投融资和建设运营等，随着城市向数智化、科技化、绿色化、韧性化等方向升级发展，城投公司在城市投建方面“大投资、大开发”的规模化发展逐渐降温，开始迈入集约化、精细化的城市运营时代。从业务类型角度，主要分为以下几类主体或业务板块：

（1）市政基础设施资产运营

主要涉及城市公共停车场、交通设施配套资产、广告牌、市属经营性用房、租赁租房、市政管网等市政资产，城投公司对这类资产进行投资建设和管理运营。无锡城建发展集团有限公司（简称“无锡城建”）于2020年12月成立，由原无锡城市发展集团有限公司、无锡市建设发展投资有限公司、无锡绿洲建设投资有限公司三家国有企业整合重组而成，重点开展物业管理、社区物业增值服务、城市管家、智慧停车、户外广告、康养服务等业务。自成立以来，无锡城建一直致力于推进智慧停车系统的管理建设，截至2024年9月末，智慧停车平台汇集全市9000多个停车场库、240余万个泊位静态数据，以及超2000个场库、60余万个泊位的动态信息。

（2）市政公用事业设施运营

主要涉及城市供水、供气、污水处理、环境卫生等公用事业设施的投资建设和运营维护。2020年，山东省东营市确定东营区为城市垃圾分类试点区，东营市东营区油城环卫有限公司（现更名：东营油城城市服务有限公司，以下使用简称“油城环卫”）构建了东营区垃圾分类投放、收集、运输、处置“四大环节”的全链条运营服务体系，创新打造生活垃圾综合治理新模式。在前端回收环节，油城环卫延伸业务环节，形成“垃圾分类+快递服务”“垃圾分类+家政服务”“垃圾分类+社群电商”等新业态，提高前端环节的自我造血能力；在末端处理环节，油城环卫延伸分拣初加工链条，对前端细分出的塑料、金属、电子元器件、废旧纺织品等可回收物，进行二次分拣、大件拆解和再加工生产后，再流通给下游的再生资源企业，实现价值增值。

（3）新型城市功能设施投资建设

2024年11 月 26 日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》（简称《意见》），提出推进数字化、网络化、智能化新型城市基础设施建设，要在未来3～5年内我国新型城市基础设施建设取得显著成效，城市安全韧性持续提升，城市运行更安全、更有序、更智慧、更高效。近年来，北京亦庄投资控股有限公司及其下属子公司持续推进北京经济技术开发区智能网联标准先行示范，为北京市高级别自动驾驶示范区扩区建设、智慧城市转型升级以及北京市数字经济标杆城市发展提供了可复制、可推广的“亦庄模式”。

2．向产业经营类实体转型

（1）属地优势资源开发运营

依托属地重要的自然资源或特色生态环境，挖掘地域资源禀赋，开展市场化运营业务和产品经营，进而获取经营性现金流。2021年1月，黄石产投控股集团有限公司（简称“黄石产控”）成立 。设立以来，黄石产控共搭建三大业务板块，其中物流和汽车服务业务主要依托自身拥有的特许公路收费经营权；渔业养殖冷链主要是依托大冶湖渔业资源，开展鱼苗培育生产、对外销售等。总体来看，黄石产控主要整合当地的收费公路资源和河湖渔业资源，运用市场化经营手段，实现属地资源的有效开发利用，实现优势资源转化为经营收益。

（2）产业投资打造经营实体

主要通过产业投资的手段，重构业务架构和发展模式，依托市场化的经营管理方式，成为国有产业经营类实体。2018年12月，镇江城市建设产业集团有限公司（简称“镇江城建”）收购江苏索普（集团）有限公司（简称“索普集团”），股权收购对价近50亿元。索普集团持有上市公司江苏索普（主营化工产品）超过50%的股权，且控股多家经营实体。通过本次收购，镇江城建新增多项产业类业务，并依托索普集团的码头和铁路专用线等资源开展物流贸易业务，极大地提升了产业化经营收益。

3．向资本运作类企业转型

以专业的资本投资运营公司定位为导向，通过资本市场的运作，如股权运作、基金投资、培育孵化等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本的合理流动和保值增值。2017年12月，随着南京市江北新区体制机制的调整，南京高新技术经济开发有限公司更名为南京江北新区产业投资集团有限公司（简称“江北产投”），并逐渐剥离过去的“代建职能”，探索“市场化发展”的转型路径。江北产投参与投资江北新区主导的产业基金，通过股权投资手段引进重大项目和优质企业落户新区，投资领域涉及集成电路、生物医药、高端制造、5G互联网、人工智能等多个领域。经过多年发展，江北产投旗下拥有北联资产、北联创投等多家控股子公司，曾直接投资参股航天发展、紫金银行、南京银行、跃进汽车等众多优质企业，基金参与投资的标的企业超过250家，其中至少4家企业已完成IPO上市。

总体来看，城投公司“退平台”已然势在必行，而“退平台”工作在操作上要公开透明、流程合法合规，短期目标要尽量能够拓宽主体的融资渠道、降低融资成本，长期目标要实现主体的产业化经营性自循环，重构地方普通国有企业经营主体信用基础，架构产业化、市场化的投融资和经营管理逻辑。