浅谈“占补平衡”和“进出平衡”大一统后对我国耕地管理的重要影响

耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。从国土“三调”的数据来看，过去十年减少的耕地主要流向了国土绿化和农业种植结构调整，新时代耕地保护面临的矛盾已经发生了转变，耕地管理既要管建设占用耕地的 “非农化”，还要注意管理耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的“非粮化”问题。耕地转变为建设用地的“占补平衡”管理制度，以及耕地转为其他农用地的“进出平衡”管理制度，在2024年进入了更为严格的“占补平衡”统一管理阶段，耕地转换的行为正受到更加严格的规范管理。本文结合近年来农用地管理历史演进及政策要求，浅析“占补平衡”大一统后的重要影响。

图1：用地分类示意图（引自《中华人民共和国土地管理法》）

一、“占补平衡”与“进出平衡”相关概念及管理制度梳理

耕地“占补平衡”和“进出平衡”是近二十年来我国进行耕地管理的主要举措。

“占补平衡”是指耕地和建设用地的相互转化，“占补平衡”的概念出自《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条：国家实行占用耕地补偿制度，明确了耕地占用补偿的两种途径，包括开垦数量相等和质量相当的耕地或者缴纳耕地开垦费。

“进出平衡”指的是农用地内部，包括耕地和林地、园地、草地或农业设施用地的相互转化。“进出平衡”的概念最先应用于农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。随着《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的施行，设施农业用地的范围进一步扩大至村道用地和田间道用地。2021年12月，《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）文件出台后，将不需要落实占补平衡的范围进一步扩大至林地、草地、园地等其他农用地，同时提出了要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”并强调首先应在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

随着国土空间规划的全面施行，为确保三生空间中的“生态空间”及规范三条控制线中“永久基本农田”的划设，又先后出台了很多防止耕地“非粮化”和“非农化”的相关文件，很大程度上促进了各类非农建设尽量不占或少占耕地，对严守18亿亩耕地保护红线发挥了极其重要的作用。但随着城镇化的快速推进，耕地减少的原因也日趋多元化，特别是近年来，耕地与其他农用地之间转换的壁垒破除后，造林种树和种果、种茶等正逐渐成为耕地减少的主要原因，耕地占用与保护的主要矛盾进而发生了变化。此外，经过多年持续开发建设，全国耕地后备资源日渐匮乏，考虑到生态保护红线的刚性约束，通过开垦宜耕未利用地补充耕地难度也越来越大。

为充分贯彻落实国家粮食安全新战略，严守18亿亩耕地保护红线及应对当下耕地保护工作中遇到的困难，自然资源部、农业农村部出台的《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）共提出了五大方面共计十七项具体举措，五大方面包括调整完善占用耕地补偿制度，严格落实补充责任；改进占补平衡管理方式，强化以补定占约束；强化补充耕地管理，确保长期稳定利用；严格补充耕地指标调剂，强化县域自行平衡；加强管理政策衔接，稳妥推进改革落地。特别是调整完善占用耕地补偿制度中强调要将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，标志着在粮食安全战略优先的新时期下，我国将一直以来施行“占补平衡”和“进出平衡”的分类管理逐步统一为“占补平衡”管理，意味着耕地管理制度更为严格。耕地管理制度调整示意图如下所示：

图3：耕地管理制度调整示意图

二、“占补平衡”和“进出平衡”大一统后重要影响

通过对我国耕地管理制度演变的梳理分析并结合自己从事工程咨询近十余年的项目经验，从宏观战略视角、项目实施落地及业务操作层面，我们认为主要影响有以下三个方面：

（一） 有利于粮食安全战略的实现

粮食安全是实现我国经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础，是关系全局性的重大战略问题，只有把牢粮食安全的主动权，才能把稳强国复兴主动权。以习近平主席为核心的党中央高度重视国家粮食安全，确立了“以我为主、立足国内、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过的《粮食安全保障法》，为深入实施国家粮食安全战略，建立完善粮食安全保障制度体系、更好守住管好“天下粮仓”提供专门法律保障。粮食安全保障包括耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约等七个方面，而耕地保护是最为重要的一环，所以我国对于耕地管理的升级加码，有利于对耕地的保护，从而保障粮食安全。

（二） 项目前期手续更为严格

耕地占用需进行论证，包括对拟占用耕地的基本情况、占用的必要性、补充耕地情况等内容，一直以来只是耕地转化为建设用地时才需要履行“占补平衡”程序并进行耕地占用的论证。随着《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）的出台，占用耕地作为林地、草地、园地、农业设施用地等其他农用地情况也需要履行“占补平衡”程序，需要开展耕地占用的论证，从而涉及项目的类型也会大幅增加，项目前期手续特别是用地方面的手续会更加严格。

（三） 有利于促进项目对土地的节约集约使用

2021年1月，自然资源部办公厅印发了《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号），文件中提出：在建设项目用地预审和建设用地审查报批环节，进一步完善制度措施，细化操作程序，应用科学方法和先进技术，借助专业力量，规范开展节地评价，推进建设项目节约集约使用土地。

2023年3月，为加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设，自然资源部办公厅随后出台了《节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》的通知（自然资办函〔2023〕473号），文件中提出：经依法批准的国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界外（土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外）的交通、能源、水利等基础设施建设项目，在可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线，应编制节约集约用地论证分析专章。在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，促进建设项目不占或少占耕地，合理避让永久基本农田，提升项目节约集约用地水平，提高审批质量和效率。

三、结语

综上所述，随着在建设项目中耕地占用管控的愈加严格，耕地占用审批事项的增多，耕地指标调剂及耕地开垦费用的增加，项目占用耕地的时间成本和建设成本进一步增加。在项目开发建设中，企业出于降本增效的考虑，势必会对项目的建设规模、占地规模进行充分研判，有利于更加合理、高效利用土地。