十五五规划编制中，如何实施主体功能区战略以保障产业经济高质量发展

一、 战略意义

习近平总书记强调：“要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，确保国家和区域生态安全，提高生态服务功能。”主体功能区战略为国土开发绘制了“路线图”。实施主体功能区战略和差别化的区域环境与发展政策，强化国土空间规划和用途管控，有助于形成各具特色、优势互补的发展格局。主体功能区战略也为国土开发强度架设了“天花板”。要坚持保护优先、以资源环境承载力为基础，在保护生态系统整体性、安全性的前提下合理开发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

1.通过划定“三区三线”细化功能单元，强化精准施策和底线约束

主体功能区思想融入了《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》编制全过程，推动构建了主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，明确了差异化的空间安排。通过“三区三线”划定实现战略精准落地，落实主体功能区战略格局要求，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以第三次全国国土调查成果为底数，统筹划定了耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，纳入国土空间规划“一张图”，落到了具体地块，制定了管控规则，守住了农业、生态、城镇空间的核心和底线。

2.国土资源是人类赖以生存和发展的基础，实现中国式现代化的重要保障。

建设主体功能区，是实现国土科学开发、合理利用、严格保护和产业落地的前提；党的十八大以来，我们实施主体功能区战略，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，整体谋划国土空间开发保护，实现国土空间开发保护更高质量、更可持续。党的二十大报告就深入实施主体功能区战略作出部署，提出“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”，为实现高质量发展、打造高品质生活，筑牢国家安全发展的空间基础，指明了行动方向。

3.划定主体功能区是为了实现经济的高质量发展、区域的差异化发展以及整体的协同化发展。

其核心在于构建一个健全且高效的差异化协同发展长效机制。对于城市化地区，重点在于加强城市低效用地，如城中村和棚户区的再开发，同时深化环境综合整治，以绣花般的精细管理提升治理水平，确保城市发展既快速又可持续。农产品主产区则需着力提升农村人居环境，加强高标准农田建设，同时严守耕地红线，确保国家粮食安全，同时保留青山绿水，实现经济发展与环境保护的双赢。生态功能区则应将主要精力放在生态环境的保护与生态产品的提供上，通过实现生态保护补偿的全覆盖，确保补偿水平能够与社会经济发展水平相适应，从而有效激励生态保护行为。

4.主体功能区战略是构建双循环新发展格局的要求。

作为推动区域发展的重要制度，主体功能区战略是双循环新发展格局的重要基础，既能为国内经济发展提供支撑，又能以此为基点配合扩大开放，与国际接轨。首先，国内大循环客观上要求建立全国统一大市场，以避免局限于区域“小循环”。主体功能区以空间功能分割为基础，强调区域间的功能联系，有利于破除区域竞争思想，实现区域间良性互动，进而使资源要素在区域间自由流动、有序共享。其次，主体功能区定位也是科学推动区域发展的重要前提和基本原则，按功能定位发展能够实现功能互补、错位发展，有利于推动有条件的区域率先形成新发展格局，成为改革开放新高地。再次，建设主体功能区还能通过功能定位引领资源与要素合理集聚，进而壮大地区主导产业，培育特色产业，并延长产业价值链，为打造强大的国内经济循环体系奠定了基础，而稳固的国内经济基本盘能够对全球的资源与要素产生吸引力，进而推动全面开放格局的形成。

5.实施主体功能区战略，是我国实施生态绿色可持续发展战略的要求。

主体功能区建设同“绿水青山就是金山银山”的发展理念密切相关。绿水青山既是自然与生态财富，又是社会与经济财富，这一论断打破了一直以来将生态环境保护与经济发展对立起来的传统思维。自然生态环境既是生产力基本要素的来源，也是影响生产力要素结合和生产力发展水平的关键变量之一。目前我国的整体生态环境状况依然严峻，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，优化国土空间布局至关重要。首先，主体功能区划分能主导引领经济、人口与资源环境相适应，协调地域空间有限性与需求无限性之间的矛盾，通过科学规划使经济发展与可持续发展相协调，从而保护发展的潜力与后劲。其次，主体功能区战略升格为国土空间开发保护的基础制度后，对其他各类空间规划发挥统领作用，其空间约束力与保护力随之增强，从而为提升生态系统的质量与稳定性提供了保障。再次，主体功能区建设能促使生态约束程度高的区域转变发展方式，走差异化发展道路，培育并大力发展绿色生态产业，将生态优势转化为经济实力与绿色竞争力，从而实现区域经济高质量发展。

二、 主体功能区的划分

主体功能区的定义是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

依据以上区划方法，我国国土空间分为以下主体功能区：

1. 按开发方式：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；

2. 按开发内容：分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；

3. 按层级：分为国家和省级两个层面。

优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。

城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

三、 识别主体功能区，确定发展大局

 优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。

限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载 能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级 人民政府根据需要确定的禁止开发区域。各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。对城市化地区主要支 持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能 区主要支持其保护和修复生态环境。

四、 重大关系

1．体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能 及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。优化开发区域和重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。限制开发区域作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业并落实产业准入清单，允许进行必要的城镇建设。对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理。

2．主体功能区与农业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资 源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中 地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。此外，通过集中布局、点 状开发，在县城适度发展非农产业，可以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。――主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，往往生态 系统比较脆弱或生态功能比较重要，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。能源和矿 产资源开发，往往只是“点”的开发，主体功能区中的工业化城镇化开发，更多地是“片” 的开发。将一些能源和矿产资源富集的区域确定为限制开发区域，并不是要限制能源和矿产 资源的开发，而是应该按照该区域的主体功能定位实行“点上开发、面上保护”。

3. 主体功能区与区域发展总体战略的关系。推进形成主体功能区是为了落实好区域发展总体战略，深化细化区域政策，更有力地支持区域协调发展。把环渤海、长江三角洲、珠 江三角洲地区确定为优化开发区域，就是要促进这类人口密集、开发强度高、资源环境负荷过重的区域，率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而也可以为中西部地区腾出更多发展空间。把中西部地区一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的区域确定为重点开发区域，是为了引导生产要素向这类区域集中，促进工业化城镇化，加快经济发展。把西部地区一些不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的区域确定为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类区域的生态产品生产力，使国家支持生态环境保护和改善民生的政策能更集中地落实到这类区域，尽快改善当地公共服务和人民生活条件。

4. 政府与市场的关系。推进形成主体功能区，是政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划，体现了国家战略意图，是确保中华民族长远发展的战略需要。主体功能区的划定， 是按照自然规律和经济规律，根据资源环境承载能力综合评价，在各地区各部门充分沟通协调基础上确定的。促进主体功能区的形成，要正确处理好政府与市场的关系，既要发挥政府 的科学引导作用，更要发挥市场配置资源的基础性作用。政府在推进形成主体功能区中的主 要职责是，明确主体功能定位并据此配置公共资源，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调 可持续发展。优化开发和重点开发区域主体功能定位的形成，主要依靠市场机制发挥作用，政府主要是通过编制规划和制定政策，引导生产要素向这类区域集聚。限制开发和禁止开发 区域主体功能定位的形成，要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，通过建立补偿机制引导地方人民政府和市场主体自觉推进主体功能建设。

五、 结语

综上所述，在十五五规划期间，一个地区想要准确了解自身发展定位和产业发展方向，适应新时代的发展和国家总体的谋划布局，需首先了解该地区所处的主体功能区类型，通过其区划类型，更好地制定发展策略与路径，实现区域的协同发展，产业的科学布局与经济的高质量发展。