破解林业项目融资困局：四大资金来源解析

当前国家储备林、“天府森林四库”等重大林业项目已成为推动林业高质量发展的核心引擎。然而，资金保障不足、渠道匹配模糊等难题严重制约项目落地。本文基于最新政策与实践经验，系统梳理四大核心资金来源（中央预算内资金、超长期特别国债、地方政府专项债券、银行融资），并提出创新融资路径，为破解资金瓶颈提供系统性解决方案。

一、中央预算内资金

中央财政对林业项目的预算内资金支持，采取多元化来源、专项化管理的方式，构建起一个目标明确、分工协同、覆盖全面的多层次资金体系。该体系紧密服务于国家生态文明建设和林业高质量发展战略，涵盖资源保护、生态修复补偿、产业培育、科技支撑以及特定区域重大工程建设，形成了覆盖林业全链条、兼顾生态-产业-区域多维度的财政支持网络。

（一）《林业草原改革发展资金管理办法》的通知（财资环〔2024〕38号）

1.国土绿化支出

（1）支持领域

用于退耕还林还草、油茶发展以及其他国土绿化等。其中，退耕还林还草补助用于新一轮退耕还林还草、新一轮退耕还林还草延长期、上一轮政策到期退耕还生态林抚育；油茶发展补助用于油茶营造和油茶产业发展示范；其他国土绿化补助用于“三北”地区以外的森林质量提升、造林(含核桃、油橄榄、仁用杏、榛子、油用牡丹、文冠果等除油茶外的木本油料营造)、草原生态修复治理、防沙治沙等。

（2）补助方式

①退耕还林还草补助通过因素法分配。根据国家林草局组织核查的面积和补助标准测算年度补助规模。新一轮退耕还林还草补助期限和标准为：每亩退耕还林地补助1200元，五年内分三次下达，第一年500元，第三年300元，第五年400元。新一轮退耕还林还草延长期补助期限和标准为：退耕还林每亩退耕地补助500元，分五次下达，每年100元；退耕还草每亩退耕地补助300元，分三次下达，每年100元。上一轮政策到期退耕还生态林抚育每亩退耕地补助100元，自政策到期次年起分五次下达，每年20元。

②油茶发展补助通过因素法和项目法分配。其中：油茶营造通过因素法分配，按照油茶营造任务(80%)、油茶林面积(20%)测算；油茶产业发展示范奖补通过项目法分配。

③其他国土绿化补助通过因素法和项目法分配。其中：国土绿化示范项目通过项目法分配；其他部分按照国土绿化任务(80%)、资源状况(20%)测算。

2.其他（含林业草原）支撑保障体系支出

（1）支持领域

用于森林草原防火、有害生物防治、生产救灾等林业草原防灾减灾，全国性森林、草原、湿地、荒漠综合监测(普查),以及林木良种培育和草种繁育、林业草原科技推广等。

（2）补助方式

通过因素法分配。按照森林覆盖率(30%)、森林面积(25%)、草原综合植被盖度(15%)、草地面积(10%)、林草科技推广机构数量(10%)、互花米草分布面积(10%)等测算。其中，森林草原航空消防租机经费按照租机经费管理有关规定执行。

（二）《林业草原生态保护恢复资金管理办法》（财资环〔2024〕39号）

1.国家公园支出

（1）支持领域

用于国家公园生态系统保护修复、创建和运行管理、协调发展、保护科研和科普宣教、国际合作和社会参与。

（2）补助方式

通过因素法分配。其中，对已设立的国家公园，按照依规纳入中央财政林业草原项目储备库的年度支出需求(90%)、国家公园面积(10%)等测算，其中纳入国家公园支出的相关森林生态保护修复补偿执行国家公园区域外同类资金测算分配方法；对前期工作扎实、已向国务院提出设立申请的国家公园候选区采取定额补助，具体根据年度预算规模、创建数量等确定，对同一个国家公园创建定额补助原则上不超过3年。

2.其他自然保护地和野生动植物保护支出

（1）支持领域

用于国家级自然保护区、国家重要湿地(含国际重要湿地)的生态保护补偿与修复，特种救护、保护设施设备购置维护，专项调查和监测，宣传教育等；国家重点野生植物保护，国家重点野生动物保护、疫源疫病监测和防控、危害防控和补偿，以及其他致害严重的陆生野生动物的危害防控和补偿。

（2）补助方式

通过因素法分配。按照国家级自然保护区和国家重要湿地(含国际重要湿地)数量(65%)及面积(10%)、国家重点保护野生动植物种数(20%)和国家级陆生野生动物疫源疫病监测站数量(5%)测算。

3.森林生态保护修复补偿支出

（1）支持领域

用于森林保护修复、非国有林生态保护补偿以及重点国有林区与停伐直接相关的金融机构贷款贴息。其中，森林保护修复补助由地方按规定统筹用于森林资源保护修复、转型发展和民生保障，优先确保兜牢国有林业单位职工基本民生底线；非国有林生态保护补偿补助用于对非国有国家级公益林的森林生态效益补偿和已落实管护责任的非国有天然商品林的停伐奖励。

（2）补助方式

通过因素法和项目法分配。其中，森林保护修复补助采取因素法分配的部分按照森林资源保护修复数量(50%)、质量(10%)、生态贡献(5%)和重点国有林区转型发展(35%)测算，并设置有关调节系数对前三项资金初步分配结果进行必要调节；非国有林生态保护补偿补助按照非国有国家级公益林和已落实管护责任的非国有天然商品林面积和补助标准测算；重点国有林区与停伐直接相关的金融机构贷款贴息补助按照国家林草局审核的贷款余额和一年期贷款市场报价利率测算。

4.生态护林员支出

（1）支持领域

用于脱贫人口受聘开展森林、草原、湿地、沙化土地等资源管护人员的劳务报酬。

（2）补助方式

资金分配主要考虑巩固脱贫攻坚成果，在延续以前年度测算结果基础上，统筹考虑资金使用情况进行分配。

（三）《“三北”工程补助资金管理办法》的通知（财资环〔2024〕45号）

1.林草湿荒一体化保护修复支出

（1）支持领域

用于退化林修复、退化草原修复、中幼林抚育、湿地保护修复等。

（2）补助方式

通过因素法分配，由国家林草局根据任务量和支出标准等核定各省支出需求，财政部分年度(原则上不超过3年)给予补助，对各省的补助金额总额不超过各省支出需求的80%。

2.巩固防沙治沙成果支出

（1）支持领域

用于新治理沙化土地(人工造林)管护、浇水、补植等。各地可以结合实际情况，按照一体化保护的要求，统筹用于沙化土地综合治理后期管护相关支出。

（2）补助方式

通过因素法分配，按照国家林草局提供的新治理沙化土地任务完成验收并落地上图面积和补助标准测算年度补助规模。补助期限和标准为：自完成验收并落地上图的次年起，每年每亩安排200元，连续补助三年。

3.沙化土地封禁保护补偿支出

（1）支持领域

用于对暂不具备治理条件和因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地依法实施封禁保护。

（2）补助方式

通过因素法分配，按照沙化土地封禁保护补偿任务(90%)、沙化土地面积(10%)测算。

4.“三北”工程“两化”示范支出

（1）支持领域

用于对推动“生态产业化、产业生态化”、引导社会资本采取科学有效方式开展防沙治沙成效显著的地方给予奖补，地方统筹用于开展防沙治沙相关工作。

（2）补助方式

“三北”工程“两化”示范支出通过项目法分配。

二、超长期特别国债

支持推进“三北”工程建设，打赢黄河“几字弯”攻坚战，科尔沁、浑善达克两大沙地歼灭战，河西走廊－塔克拉玛干沙漠边缘阻击战等三大标志性战役，是新时代“三北”工程的重中之重。

超长期特别国债的支持范围包括沙漠边缘、上风口和下风口、沙源区和路径区建设需求，实施沙化土地综合治理、造林种草以及退化林修复、草原改良等项目。

三、地方政府专项债券

根据《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》的通知（国办发〔2024〕52号），专项债申请采用负面清单制，遵循“法无禁止皆可为”原则，即未纳入五大类13条负面清单的项目均可申报使用专项债券，有助于推动符合条件的项目顺利获得资金支持，促进林草生态建设等领域的发展，地方政府专项债券重点支持方向如下：

（一）国家储备林建设项目

涉及集约人工林栽培、现有林改培等营造林活动，以及林区道路等基础设施建设，提升森林资源储备和生态功能。

（二）林草产业发展项目

涉及木本粮油等经济林种植和相关产品生产加工，推动了林草产业的规模化发展。

（三）生态保护修复项目

涉及宜林荒山荒地造林和林草植被恢复等，从而有效改善当地生态环境。

四、银行融资（以农发行支持林草贷款项目为例）

（一）支持范围

1.国家储备林建设

涵盖集约人工林栽培、现有林改培等营造林活动，以及林区道路等基础设施保障能力建设、经济林和林下经济等配套经营活动，需严格遵循国家储备林建设相关政策和技术规定。

2.林草产业发展

包括中短周期工业原料林基地建设、木本粮油等经济林经营，以及各类林草产品的生产加工，如森林食品药品、草产品、木制品等；林草产品生产加工基地建设和相关生产制造。

3.基础设施建设

涉及林相改造和森林景观提升等环境优化工程，建设康养步道、森林氧吧等康养设施，以及森林公园、地质公园等的建设和生态体验、旅游、康养设施建设。

4.林草碳汇发展

包含国家和省级林草碳汇试点、森林质量提升工程，造林、森林经营碳汇等温室气体自愿减排项目开发，以及碳汇指标购置、计量监测体系建设和交易市场配套设施建设。

5.生态保护修复

针对长江、青藏高原、黄河等重点生态区的重要生态系统保护和修复重大工程，以及宜林荒山荒地造林、林草植被恢复工程，天然林资源保护和森林灾害防治体系建设。

（二）贷款要求

1.贷款对象

贷款对象需是经市场监督管理部门或主管机关核准登记，具备相应经营资质，实行独立核算的企业法人，符合融资规定的公益二类或从事生产经营活动的事业单位法人，以及国家规定可以作为借款人的其他经济组织。

2.信用等级

在农发行信用等级需在L12级（含）以上，以确保借款人具备良好的信用状况和还款能力。

3.盈利状况

近三年至少有两年实现盈利，或近三年至少有两年经营性净现金流为正；生产经营超过一年未满三年的，至少有一年实现盈利，且至少有一年经营性净现金流为正；生产经营未满一年的，企业法人控股股东应具备上述条件。

4.资产负债率

上年末及最近月份资产负债率在80%（含）以内，融资后资产负债率在85%（含）以内；生产经营未满一年的，企业法人控股股东应具备上述条件。

5.贷款额度

根据项目建设实际需要、项目综合收益、借款人综合现金流、风险承受能力及所提供的风险保障措施等因素合理确定贷款额度，以满足项目的资金需求。

6.贷款期限

用于支持除桉树以外的林业生产基地建设项目的贷款，最长不超过30年，为这类项目提供长期稳定的资金支持；针对大径级、珍稀树种用材林培育的国储林项目，最长不超过40年，银行充分考虑到这类项目的长周期特点，给予特殊的政策支持。

7.担保方式

原则上采用担保贷款方式，可通过组合担保方式，优化贷款担保方案。对采取林权抵押或碳汇权益质押的，原则上应在落实主担保措施基础上，将林权、碳汇权益作为组合担保或补充担保方式。

8.放贷要件

用于支付国家储备林项目营造林工程以及经济林和林下经济等配套经营活动费用，需提供合法有效的作业设计方案及批复文件、施工合同、工程量清单等佐证材料；用于支付营造林工程以外的基础设施保障能力建设工程预付款，须取得施工许可手续；用于支付林权流转费用，须取得合法有效的林权流转合同。

五、多元资金整合模式

（一）中央资金引导撬动

中央预算内资金作为启动资金，优先用于国土绿化，国家公园建设，“三北”工程等基础性、关键性林草生态项目的前期工作和核心建设。

（二）专项债接力支持

在中央资金启动项目后，地方政府专项债接续投入，重点支持项目深化拓展所需的大规模基础设施建设，发挥规模效应。

（三）银行融资市场运作

项目进入建设与运营阶段，银行（商业/政策性）提供市场化融资（如中长期贷款、绿色金融产品），保障项目长期稳定运行和市场化运作。