多元资金协同赋能 擘画城市更新可持续发展新图景

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称“《意见》”），这是首次以党中央、国务院名义印发的城市更新指导文件。《意见》指出，本轮城市更新的主要任务包括“加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化”。

关于各地最为关心的城市更新资金来源，《意见》指出，“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。落实城市更新相关税费减免政策。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等”。

为便于系统理解，现将《意见》中涉及的城市更新几种主要资金来源方式梳理如下：

一、中央预算资金、超长期国债资金

为支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，2025年中央预算内投资专门制定了《城市更新中央预算内投资专项管理暂行办法》。在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质、城市公共空间改造利用等工程。其中，城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造、城中村改造领域项目主要采取直接投资、投资补助等资金安排方式。城市公共空间改造利用、老旧街区（厂区）改造提升领域项目主要采取投资补助、资本金注入、贷款贴息等资金安排方式。根据国家发改委最新披露信息，已于近日下达中央预算内投资城市更新专项资金800亿元，以支持各地城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目建设。同时，在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造等城市更新相关内容给予支持。

二、中央财政资金

2024年4月，为贯彻党的二十大关于“实施城市更新行动”的要求，落实中央经济工作会议具体部署，财政部、住建部联合开展首批“城市更新示范工作”竞争性评审。城市更新示范工作支持对象是地级及以上城市，重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。经竞争性评审，首批支持的15个城市为石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。

继2024年中央财政对部分实施城市更新行动城市给予定额补助并取得明显成效后，2025年中央财政继续支持城市更新行动。评选城市数量从去年的15个增加至“不超过20个”。资金支持方向包括城市更新重点样板项目和城市更新机制建设。其中，城市更新重点样板项目包括城市地下管网更新改造、城市生活污水处理“厂网一体”建设、生活垃圾分类处理设施提升改造等。中央财政资金还将支持历史文化街区、老旧小区、口袋公园、绿地开放共享等既有片区更新改造，加强消费型基础设施建设。单个城市的补助标准与2024年保持不变。2025年6月4日，财政部、住房城乡建设部联合发布《2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐20个城市将获得中央财政资金支持。

三、专项债资金

2014年《预算法》修订后，专项债作为规范地方政府举债的工具正式确立。2018年，棚户区改造项目明确被纳入专项债支持范围，此时城市更新尚未作为独立领域，但棚户区改造项目的实施为后续城市更新奠定了基础。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程。同时，“支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金”。重庆、青岛等地率先探索发行城市更新专项债，用于老旧小区改造、历史文化街区保护等项目。2024年，国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号）明确将城市更新（城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造、城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设等）纳入专项债重点支持领域，并将城市更新纳入可用作项目资本金的行业。以“城市更新”作为关键词进行检索，共有217个名称包含“城市更新”的项目成功发行专项债。

四、金融机构资金

1. 城中村改造专项借款

2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出设立城中村改造专项借款，鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造专项贷款，专款专用、封闭管理。同年12月，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行、金融监管总局发布《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知》（建保〔2023〕80号），对城中村改造专项借款适用范围、借款主体、使用事宜等作了详细规定。同时，各地也积极响应，纷纷出台相应的专项借款资金使用管理规定。例如2024年2月19日，福州市人民政府办公厅印发了《福州市城中村改造专项借款资金使用管理规定》，确保城中村改造专项借款的规范管理。

城中村改造专项借款期限一般不超过5年，主要由国家开发银行和农业发展银行进行专项借款的发放。专项借款支持的城中村改造项目需同时满足以下条件：（1）列入城中村改造年度计划，所在城市土地市场不存在严重供给过剩。（2）具备条件实施拆除新建的项目，或实施拆整结合项目中的拆除新建部分。（3）项目已制定具体改造方案或征拆方案，确保净地出让，明确资金筹措安排、借款主体、完成时间等。（4）项目资金可平衡并已制定完备的资金平衡方案，科学合理测算资金需求，有稳定偿还借款来源。城中村改造专项借款的申请由城市人民政府在项目评估确认基础上，提出借款项目清单和借款需求，确定地方国企作为借款主体合格，并按程序向省级人民政府提出申请。专项借款的实施，有效缓解了城中村改造项目所需投资多、周期长，尤其是前期征收安置阶段带来的资金压力。

2. 城市更新项目贷款

根据2025年5月20日金融监管总局在国新办新闻发布会披露的信息，近期国家将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法并明确贷款条件标准，以满足城市更新行动金融需求，提高金融服务的及时性和有效性。

据介绍，城市更新贷款实行项目清单制管理，由城市政府对项目进行初选，金融机构对备选项目自主评审，形成城市更新贷款项目清单，增强融资的精准性、适配性和有效性。办法同时坚持市场化、法治化原则，金融机构自主决策，针对不同类型的项目特点，合理合规设置业务品种、贷款额度、期限、利率、还款方式等。金融机构将充分考虑城市更新项目特点，在全面测算项目综合收益和风险基础上，开展授信审批和风险管控。

五、社会资本参与

当前，社会资本参与城市更新的投融资方式呈现多元化特征，涵盖城市更新基金、投资人+EPC等多种渠道。

1. 城市更新基金

城市更新基金通常由政府支持、国有企业牵头，联合社会资本设立基金。基金针对城市更新的不同阶段或子项目进行投资。城市更新资金具有整合各方资源，加快项目推进，发挥国有资本杠杆作用的显著优势。有效引导社会资本及金融资源解决城市更新前期资金筹集和后续融资难题。以2021年6月设立的上海城市更新基金为例，由上海地产集团分别与招商蛇口、中交集团、万科集团等签署战略合作协议，募集基金总规模约800亿元人民币，定向用于投资旧区改造和城市更新项目。根据不完全统计数据，截至2025年，全国已有28个城市设立了城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

2. 投资人+EPC

投资人+EPC模式，由政府授权地方国企作为项目业主方，通过公开招标确定社会资本合作方，双方按约定股权比例成立项目公司，负责项目的投融资、建设及运营管理。适用于成片区域更新开发，通过整体平衡推动项目顺利实施。

由于该模式在资金筹措、项目推进及多方协同、有效整合社会资本和加快项目推进速度方面具有显著优势，公开渠道检索发现，有较多的城市更新项目选择采用该模式实施。

六、小结

当前，城市更新已成为推动城市高质量发展的关键引擎，承载着人民对美好生活的向往，更是实现城市可持续发展、增强城市竞争力的必由之路，但资金问题始终是城市更新行动绕不开的最大难题之一。近年来，中央层面围绕破解城市更新资金难题，出台了一系列政策措施。这些政策措施犹如精准施策的“及时雨”，为城市更新注入了强大动力。但破解城市更新资金难题并非一蹴而就，未来仍需各地因地制宜，探索适合本地的资金解决方案，平衡好经济效益与社会效益。唯有多方协同发力，形成长效机制，才能让城市更新资金链持续畅通，为城市高质量发展提供坚实保障，让城市在更新中焕发新的生机与活力。