关于专项债券项目支出绩效评价的探索与思考

近年来，我国地方政府专项债券发行规模逐渐扩大，国务院常务会议提出明确要求，加快地方政府债券发行使用，用好地方政府债券扩大有效投资，这对带动消费、扩大内需、促就业稳增长具有重要意义。

为提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险，加强地方政府专项债券项目绩效管理和评价，本文从专项债券项目绩效评价的政策依据、必要性、主要内容、难点和建议等方面加以说明，以期为助力地方政府专项债券项目绩效评价的规范化提供参考。

一、专项债券项目绩效评价政策依据

二、专项债券项目绩效评价存在的主要问题

随着预算管理制度的不断完善，专项债券资金使用绩效不断提升，对我国经济社会发展发挥了重要作用。但现行专项债券项目绩效管理仍然存在一些突出问题，主要是：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效评价的广度和深度不足，个别地区和个别领域的专项债券资金仍然存在低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题，截留、挪用、虚报的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立，但实效较低。国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支审计报告中关于地方政府专项债务管理中10各地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等，33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。

三、专项债券项目绩效评价的必要性

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》阐明了全面实施预算绩效管理的必要性。近年来地方政府债券发行额度呈现逐年增长的态势，并在2021年以后持续高启。2015年地方政府首次发行专项债券以来，到2022年11月，全国累计发行专项债券总额达15.85万亿元。

2021年12月16日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会上说明，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断加强和完善地方政府专项债券管理，不断强化专项债券“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用。下一步，财政部将按照国务院常务会议部署，持续加强和完善专项债券管理，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用，保障国家重大区域发展战略和重大规划落地实施，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，迎接党的二十大胜利召开。

山东省针对政府债券项目，坚持“举债必问效、无效必问责”，出台地方政府债券绩效管理办法，建立规范的工作流程和指标体系，重点关注融资收益平衡与偿债风险，确保债券资金使用的安全性和项目实施有效性。2022年有40个项目120.59亿元的政府专项债券资金纳入财政重点评价计划，评价结果直接与专项债券额度分配挂钩，切实发挥好专项债券资金对稳增长、防风险、促发展的重要作用等。

四、专项债券项目绩效评价的主要内容

专项债券项目绩效评价的主要内容要反映项目决策、管理、产出和效益。

（一）决策方面。主要包括项目立项批复情况；项目完成勘察、设计、用地、环评、开工许可等前期工作情况；项目符合专项债券支持领域和方向情况；项目绩效目标设定情况；项目申请专项债券额度与实际需要匹配情况等。

（二）管理方面。主要包括专项债券收支、还本付息及专项收入纳入政府性基金预算管理情况；债券资金按规定用途使用情况；资金拨付和支出进度与项目建设进度匹配情况；项目竣工后资产备案和产权登记情况；专项债券本息偿还计划执行情况；项目收入、成本及预期收益的合理性；项目年度收支平衡或项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配情况；专项债券期限与项目期限匹配情况等；专项债券项目信息公开情况；外部监督发现问题整改情况；信息系统管理使用情况；其他财务、采购和管理情况。

（三）产出方面。主要包括项目形成资产情况；项目建设质量达标情况；项目建设进度情况；项目建设成本情况；考虑闲置因素后债券资金实际成本情况；项目建成后提供公共产品和服务情况；项目运营成本情况等。

（四）效益方面。主要包括项目综合效益实现情况；项目带动社会有效投资情况；项目支持国家重大区域发展战略情况；项目直接服务对象满意程度等。

五、专项债券项目绩效评价的难点

专项债券项目绩效评价的难点是绩效目标的确立，绩效目标体系包括政府投资项目的共性目标和专项债券项目资金使用责任和绩效的个性目标。关于专项债券项目绩效评价指标设计，总体上可以参考财政部印发的《项目支出绩效评价评价管理办法》的指标框架。

专项债券项目绩效评价的关键点是评什么。首先要评价的专项债券与投资项目的匹配度，包括专项债券的期限、利率、项目现金流、偿还本息的可能性等，在遵循政府投资项目绩效评价框架的同时更需要关注项目的预期收益、风险控制等，因为失败的投资项目将导致专项债券没有实物资产或项目收益相对应，最终会被计入财政赤字。

国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计报告中关于政府债务风险审计调查方面的问题，2020年度全国未严格按用途使用的专项债券资金413.21亿元，5个省市区投向无收益或收入不足本息项目的专项债券资金186.73亿元。

六、专项债券项目绩效评价的建议

（一）完善专项债券项目绩效评价指标体系

按照财政部印发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》要求，各地已正式开展专项债券项目资金的绩效评价工作。但在实际工作中缺少专项债券绩效评价指标体系和具体操作指引，导致专项债券项目评价指标体系不一致，绩效评价水平参差不齐。为进一步推动专项债券绩效评价的规范化，提升绩效评价水平，建议加强专项债券绩效评价指标体系设计，量化细化评价指标和评价体系，指导地方更好地开展专项债券绩效评价工作，提高绩效评价工作质量。

（二）突出专项债券项目绩效评价个性化指标

专项债券项目绩效评价，在一般性评价原则的基础上，既要评价项目产出的数量和质量方面，还要评价项目的成本和风险方面。同时，由于专项债券项目周期比较长，要考虑不同年度的绩效评价个性化指标。如果一个专项债券资金投资项目偿债来源不足、融资与项目收益不平衡、偿还本息困难，则会影响绩效评价得分；又如项目推进缓慢，突出表现在用地、环评、招标等环节影响，造成债券资金闲置、利息成本相对上升，也会影响绩效评价得分。

（三）强化专项债券项目绩效评价成果运用

专项债券项目绩效评价结果应用，是加强财政支出管理、增强资金绩效理念、合理配置公共资源、强化资金管理水平、提高资金使用效益的重要手段。为使绩效评价结果得到合理应用，项目主管部门和项目实施单位应结合绩效评价结果强化管理责任、完善管理制度、改进管理措施、提高管理水平；各级财政部门应将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的重要依据，充分发挥专项债券项目投资拉动作用，以高质量项目支撑高质量发展。