专家解读——《财政部关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》

一、做好项目前期论证

（一）充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。项目实施机构应会同有关方面依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制，探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，算好整体账和长远账，持续增强项目决策的科学性、严谨性、规范性。

解读：进一步强调了，在项目前期工作中采用PPP模式实施的几个条件：①公共服务领域；②需求长期稳定；③回报机制清晰；④收益水平合理；⑤具有运营内容，其中“具有运营内容”这一条，再一次明确了没有运营内容的项目是不能采用PPP模式实施的。对于具有强运营属性的，收益稳定的项目是优先鼓励的，这也是当前政府要过紧日子的必然要求。同时，对项目前期评估也提出了新的要求，即探索开展ESG评价，ESG是一种关注企业环境、社会、公司治理绩效而非财务绩效的投资理念和企业评价标准，是未来项目投资决策评价的一个重要参考指标。

（二）规范开展财政承受能力论证。省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（以下简称10%红线）。合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。

解读：关于财承，坚决死守两条红线，第一条是“10%红线”：对PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；第二条是“5%红线”：对PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。坚决杜绝两类违规操作：第一就是通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避10%红线约束；第二就是通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。

（三）压实项目库管理责任。财政部授权财政部政府和社会资本合作中心（以下简称财政部PPP中心）负责全国PPP综合信息平台项目管理库（以下简称PPP项目库）的建设、管理及信息统计、发布、筛查等工作。PPP项目库分为准备库和执行库，处于项目准备、采购阶段的项目纳入准备库，主要用于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理。PPP项目库项目坚持“属地管理”原则，地方财政部门负责本级PPP项目的入库审核、动态调整、监督管理以及项目信息的录入、更新、筛查等工作，对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责。省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责。

解读：PPP项目库在PPP模式规范推进的过程中扮演着十分重要的角色，入库项目是经过专家评审论证的规范运作的PPP项目，压实项目库管理责任是PPP规范发展的重要一环，PPP项目库坚持“属地管理”原则，地方财政部门对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责，该等行为有利于压实地方政府的责任；省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责，落实在统筹把关上。

另外，本条明确了PPP项目管理库以后会分成两个库：准备库和执行库，目前管理库是将入库项目分成三个阶段：准备阶段、采购阶段和执行阶段，以后准备、采购阶段的项目将纳入准备库，执行阶段的项目将纳入执行库。

（四）健全项目入库联评联审机制。地方财政部门要认真把好项目入库审核关，会同有关方面建立健全项目入库联评联审机制，加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享，重点审核项目是否适宜采用PPP模式实施，项目规划、立项、土地、环评等前期手续是否完备，实施方案编制和财政承受能力论证是否规范，PPP项目财政承受能力是否超过10%红线，按照穿透式监管原则审核项目是否存在其他影响PPP项目规范运作、增加地方政府隐性债务的情形，对于存在上述情形之一的项目不得入库。地方财政部门应组织相关方面及时将相关评审意见上传全国PPP综合信息平台存档备查。

解读：财政部对入库联评联审机制给予了肯定，并要求发展完善，地方财政部门作为项目入库审核的最重要关口，要健全项目入库联评联审机制，重点审核项目是否适宜采用PPP模式实施，项目规划、立项、土地、环评等前期手续是否完备，实施方案编制和财政承受能力论证是否规范等。本次发文，从两个方面强化前期工作，一是从项目成熟度方面，规划、可研、立项、环评等前期工作必须扎实，项目实施具有一定的成熟度，二是从财政监管方面，财政承受能力论证要科学，不得以任何形式增加政府隐性债务。 

二、推动项目规范运作

（五）保障社会资本充分竞争。项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。

解读：指出社会资本方的性质为：国企、民企、外企等各类市场主体，首次明确了地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）不得作为本级PPP项目的社会资本方，但可以代表政府方出资参与PPP项目（持股比例在50%以下）。地方财政部门要坚决防止涉及社会资本方采购的4种不当行为：内幕交易、关联交易，政企权责不清和地方保护主义，该等规定实质上是助推构建全国统一大市场。

（六）规范存量资产转让项目运作。拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

解读：拟用TOT模式盘活的存量项目，首先应具有长期稳定经营性收益，然后按照国有资产评估、转让程序，确定出合理的转让价格。同时，坚决制止TOT项目由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让给本级平台公司或者将本应一次性支付的资产转让成本分年安排财政资金支付等方式虚增财政收入。

（七）完善项目绩效管理。项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束。

解读：绩效评价既是对社会资本方的激励约束，也是政府按效付费的重要依据，考核社会资本方的同时，也有助于政府改进决策水平、优化资源配置。

（八）强化项目履约管理。政府和社会资本双方应切实增强诚信守约意识，依法依规履行合同义务，保障项目有序实施和公共服务持续稳定供给。政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。

解读：政府和社会资本都应该增强诚信守约意识，要有契约精神，要按约定足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本，不得以任何方式抽回、挪用。对于政府付费，政府方不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式来拖欠，政府方要带头诚信履约，维护良好营商环境。

三、严防隐性债务风险

（九）加强项目合同审核。地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。

解读：此条明确禁止政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。

（十）加强项目执行信息复核。地方财政部门应督促已签约PPP项目相关参与方按规定在PPP项目库上传项目合同等材料并更新项目相关信息。省级财政部门应组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。

解读：省级财政部门要对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库（可能已经进入了准备库）。“未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。”

（十一）规范项目预算管理。PPP项目政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理。对于已进入付费期的PPP项目，应按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。

解读：PPP项目（包括BOT、TOT、ROT等）中，政府方按合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，都应该依法依规全面纳入预算管理。对于已进入付费期的PPP项目，年度财政支出责任要纳入预算。

四、保障项目阳光运行

（十二）推动项目信息公开。地方财政部门应依托全国PPP综合信息平台，加快推动PPP项目全生命周期信息公开，压实项目各参与方信息公开责任，强化项目信息动态更新，真实、完整、准确、及时反映项目实施进展情况，保障社会公众知情权，主动接受审计监督、社会监督。

解读：强化PPP项目信息动态更新，避免下列四种情况：不真实、不完整、不准确、不及时。

（十三）强化财政承受能力动态监测。省级财政部门应组织辖内市县财政部门定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，动态反映PPP项目财政支出责任情况，切实发挥财政支出责任监测预警机制作用。

解读：市县财政部门应定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，动态反映PPP项目财政支出责任情况。

（十四）强化信息公开监督管理。省级财政部门应定期对本地区入库PPP项目信息录入、更新和公开情况进行筛查和监督管理；财政部PPP中心不定期开展PPP项目库信息质量抽查；对于未按《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》（财金〔2021〕110号）规定更新信息的项目，应督促有关方面予以整改。

解读：省级财政部门应定期对入库PPP项目进行筛查和监督，财政部PPP中心会不定期开展PPP项目库信息质量抽查。

地方财政部门要充分认识推动PPP规范发展、阳光运行的重要意义，加强组织保障，压实各方责任，完善工作机制，强化工作协同，持续推动PPP项目规范运作，不断提升项目管理水平和信息质量，助力扩大有效投资、提升公共服务质效。

解读：PPP从2014年发展至今，可谓一波三折、跌宕起伏，着实不易，总体是朝着更加规范、更加科学合理的方向发展，此《通知》将进一步推动PPP项目规范运作，助力我国经济平稳健康发展。