从特殊新增专项债、特殊再融资债及统借统还，揭秘地方政府隐性债化解之道

近年来，政府债务问题（如规范性使用问题、挪用占用问题、新增隐性债务问题等）在审计中时有发生。

2023年部分地区审计部门已披露相关问题。北京市审计局披露，4个区10个项目存在超规定范围使用债券资金的问题，主要用于人员补贴、经常性支出等，涉及资金2.34亿元；河南省审计厅披露，宝丰等14个市县挤占挪用专项债券资金33.91亿元，用于与债券项目无关的人员工资等。

去年年底财政部也通报了地方政府隐性债务问责的典型案例。四川省成都市彭州市以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源要求国有企业垫资建设新增隐性债务，截至2021年9月末，该公司累计筹集资金4.32亿元用于新城片区建设，形成新增隐性债务4.32亿元；陕西省西安市通过国有企业举债融资新增隐性债务，截至2021年6月末，项目实际提款61.5亿元，其中26亿元用于西安国际会议中心项目建设支出，形成新增隐性债务26亿元。

审计署今年6月发现，2021年至2023年8月，66个县挪用了19.51亿元的学生营养餐补助资金，用于偿还地方债务和其他支出。

从以上公开的案例信息不难看出，部分地方政府的债务化解问题，已刻不容缓。    

一、债务风险化解相关政策相继出台

35号文、47号文、14号文以及134号文等政策文件先后出台，广受市场关注和热议，以上文件属保密性文件，尚未公开，以下结合相关公开信息，整理要点如下，仅供参考。

（一）《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）目的在于防范和化解融资平台等地方债务风险，要求支持重点省份融资平台今明两年债务存量化解；严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配。允许12个重点省份的融资平台“统借统还”，支持资质较好的融资平台发债偿还弱资质融资平台到期的债券本金。

（二）《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）要求“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。

（三）《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办函〔2024〕14号），核心内容是35号文之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债。

（四）国办发134号文，“134号文”在四个方面对35号文进行修订补充：35号文将延期至2027年6月，双非债务也可以纳入债务置换和重组范畴。不允许新增一年内境外债，境外债可用境内债做借新还旧。城投退平台后，地方政府对该主体要做至少1年的风险监测。

二、隐性债务化解路径探讨

（一）特殊新增专项债

党的二十届三中全会中提出，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。

从公开途径了解到，今年以来，截至2024年8月30日，共有20个省、直辖市发行特殊新增专项债，其中，福建、浙江、青海、青岛4地为今年首次发行。部分省份今年加大了发行力度。2024年以来发行规模超400亿的5个省份中，江苏省680亿元、新疆维吾尔自治区632亿元、河南省520亿元、陕西省501亿元和湖南省453亿元；12个化债重点省份中，重庆发行规模209亿元，甘肃省发行规模144.33亿元，内蒙古自治区发行规模126.66亿元，吉林省发行规模108亿元、辽宁省发行规模58亿元、青海省发行规模32亿元。相关数据整理如下：

注：1.数据来源为中国债券信息网，人工统计或有误差，以实际发行为准，统计截止时间为2024年8月31日。2.为方便作图，新疆维吾尔自治区简写为新疆。

从募集资金用途来看，特殊新增专项债资金用途仍为政府投资项目，但没有披露项目相关资料，如项目收益与融资自求平衡方案、财务评估报告、法律意见书（以下简称“一案两书”）等，无法从披露的相关信息中获取资金用途，以及单个项目的基本信息、资金使用规模等内容，部分特殊新增专项债甚至未披露具体投向项目名称，仅标明为政府投资项目或明确用途为“存量”项目。

 上述已发行的“特殊新增专项债”的用途或许正是化解存量债务。此前，根据相关新增专项债的政策文件及新增专项债券使用领域的规定等，均明确新增专项债不得用于置换存量债务。从近期“特殊新增专项债”的相继发行来看，新增专项债资金用途限制有所突破。

从部分地方财政了解到，当前财政资金紧张，政府部门资金周转困难。从相关公开信息及市场上获悉，新增专项债用于存量项目，一是存量项目或许涉及地方政府隐性债务，通过特殊新增专项债来置换部分存量隐性债务；二是项目后续投资存在资金缺口，需要通过发行特殊新增专项债资金来解决项目停缓建问题，弥补财政资金缺口，同时预防和化解项目停缓建带来的隐性债务风险；三是地方政府新增项目质量不高、储备不足，今年以来新增专项债的发行进度放缓，为防止资金闲置，特殊新增专项债的发行及使用，可有效缓解地方政府存量债务到期的偿付风险，大大提高了资金使用效率。

（二）特殊再融资债

什么是特殊再融资债券？特殊再融资债券属于地方政府发行的再融资债券的特殊品种，属于再融资债券的范畴，发行形式为再融资一般债、再融资专项债，需在债务限额内发行，因此，不会扩大政府债务规模。根据已发行的特殊再融资债券的公开信息，与普通再融资债券募集资金用来“偿还到期地方政府债券本金”不同，特殊再融资债券的募集资金用途为“偿还存量债务”。

从相关公开信息了解到，除之前明确的1万亿—1.5万亿特殊再融资债券正常发行外，再发行万亿规模地方政府债券用于偿还工程款等。特殊再融资债券在一定程度上扩大了再融资债券的使用范围，也给予地方政府在债务偿还上一定的选择空间，一些地方政府可能用于偿还部分隐性债务。地方政府通过发行特殊再融资债券，以低息换高息、以时间换空间的方式，可以有效压降债务成本并缓解短期偿债压力。但值得注意的是特殊再融资债券的发行仅能在短期内缓解政府债务压力，因此，真正实现地方政府债务化解目标，还需要各级政府、财政部门、金融机构等有关部门的共同参与及协调配合。

（三）统借统还

什么是统借统还？

过去所谓的“统借统还”，是指企业集团母公司或集团核心企业统一向金融机构借款或对外发行债券，取得资金后分拨或借贷给成员单位或下属单位使用，并统一向金融机构或债权人还本付息。

现行模式的“统借统还”，其中的一种模式是通过中央政府统一调度地方政府债务，是一种财政管理机制。通过中央集中管理，可以避免地方政府过度举债，减少因债务分散管理带来的风险。实施“统借统还”政策涉及多个环节，包括债务审计、资金调配、风险评估等。中央政府首先对地方政府的债务状况进行全面审计，基于审计结果和地方财政需求，制定统一的借贷计划。其主要目的在于提升财政资金的使用效率，优化债务结构，降低财政风险。该政策通过集中管理和调配不同地区及部门的资金，旨在实现财政资金的均衡分配，支持地区经济平衡发展。

根据相关公开信息，12个重点省份可在年度债券发行额度内“统借统还”，支持资质较好的融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券的发行额度。允许省级城投发债偿还区县级平台的债券。细则如下：（1）统借统还涉及的强资质和弱资质城投均需要在“35号文”涉及的融资平台名单内，即支持对名单内企业借新还旧。（2）优质平台发行额度由优质平台的拟到期额度+弱资质平台的拟到期额度来确定。（3）不能跨市场统借统还，交易所和银行间不能一边降一边增。（4）资金必须专款专用，只能从强资质平台直接流向弱资质平台。

我们也从市场及公开信息了解到，城投债票面利率在3%以下的占比显著提升，“资产荒”加剧，随着“一揽子化债”方案的落地，各地出现了提前兑付高息城投债，压降融资成本的现象。2024年2月27日，贵州宏应达建筑工程管理有限责任公司成功发行的“24宏建01”募集资金将全部用于偿还其他两家无股权关系的贵州城投平台债，被看作是“一揽子化债”以来首笔“统借统还”的案例。

三、结语

从紧密出台的债务化解政策文件，不难看出地方政府债务风险化解的紧迫性，当前政府债务问题较为突出，甚至到了“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险的地步。如何系统性、实质性化解地方政府债务风险，是当前尤为突出的问题。随着政策文件的不断完善及陆续下达，真正实现地方政府债务化解，还需要各级政府、财政部门、金融机构等有关部门的共同参与及协调配合。

《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》中提出了六大化债方式，包括：一是安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；二是出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；三是利用项目结转、经营性收入偿还；四是合规转化为企业经营性债务；五是借新还旧、展期等方式偿还；六是采用破产重整或清算方式化解。

同时，可以探索结合盘活政府存量资产、存量项目特许经营、数据资产化等方式，由相关参与方共同制定可实现的债务化解方案，只有这样才能真正意义上实现债务化解。