基于“千万工程”经验落地：全域土地综合整治工作5大核心要点的系统解读与实践逻辑链

核心要点一：规划引领与整治协同的双向驱动

（一）规划的引领性作用

国土空间规划体系在全域土地综合整治工作中占据引领性地位规划对整治的引导是全方位的，县级国土空间总体规划为全域土地综合整治筑牢底线奠定格局明确功能这种引导不仅在生态保护资源利用等方面发挥底线管控作用，还为确定实施单元划定整治区域明确项目重心提供直接依据在编制全域土地综合整治实施方案时，需与县级国土空间总体规划逐项细致衔接，确保整治工作有序推进值得注意的是，认为全域土地综合整治主要是调整三区三线的观点，忽视了规划的系统性与前瞻性，属于本末倒置政策明确要求，实施方案编制应以最新年度国土变更调查成果为工作底图，以国土空间规划和已划定的三区三线成果为依据，明确整治目标任务项目安排空间布局和实施时序等；涉及三区三线局部优化的，需与国土空间规划衔接一致后，统一纳入实施方案

（二）规划与整治的协同特征

仅依靠县级国土空间总体规划难以满足全域土地综合整治工作的复杂需求，二者的协同性体现在多个层面全域土地综合整治工作涉及面广，需要多部门协同，各业务部门的专项规划不可或缺在生态修复文化保护基础设施建设等子项目中，若缺乏行业专项规划指导，极易陷入盲目整治此外，全域土地综合整治专业性和复杂性强，在项目谋划阶段需深入研究子项目，这离不开镇级国土空间总体规划和详细规划的同步推进将详细规划深度的空间布局与乡村通则式规划技术管理规定纳入镇级国土空间总体规划，能实现与全域土地综合整治的高度融合子项目详细规划设计应在实施方案编制阶段同步开展，为用地需求细化成本收益测算等提供支撑若子项目仅有项目红线，缺乏详细规划设计，项目阐述和评估分析将缺乏深度，进而影响项目实施，增加成本与风险

核心要点二：整体统筹与局部优化的层次把控

（一）科学划定实施单元

科学划定实施单元是项目顺利推进的基础大量试点实践表明，以县域为统筹单元乡镇为基本实施单元的组织方式，最有利于统筹协调和实施监管该模式可有效规避乡镇职能交叉导致的管理内耗子项目配置不均衡及项目体量过大难以实施等问题特殊情况下，若有区域级大型项目驱动且配备高效管理团队，可考虑多乡镇统筹划定实施单元，但需谨慎评估项目条件与管理能力政策明确，实施全域土地综合整治应以县域为统筹单元，由县级人民政府依据国土空间规划明确的土地整治目标任务和空间安排等，充分考虑村庄分类农村常住人口数量年龄结构等因素，合理划分实施单元；原则上应结合县乡国土空间规划的实施，以一个乡镇为实施单元，允许条件成熟的地区结合实际探索开展跨乡镇整治

（二）合理确定项目与子项目内容

项目与子项目内容的确定需深入互动磨合，并非简单的机械汇总项目内容的确定要从资金需求等方面评估子项目潜力并务实取舍，避免为追求覆盖面强行增加凑数项目，造成资源浪费，影响项目整体目标子项目也需客观评估与全域土地综合整治工作的联系，避免贪大求全纳入无关子项目，确保资源合理高效配置例如，在某全域土地综合整治项目中，团队充分评估子项目，根据当地产业需求和资金状况，舍弃效益不高的子项目，优化整合部分子项目，有效避免了资源浪费

核心要点三：项目间要素流动与协同互补的联动机制

（一）项目间的要素流动关系

项目之间的要素流动关系是全域土地综合整治工作的探索重点，拆旧复垦增减挂钩林耕置换耕地集聚等已成为成熟实践路径设定子项目时要充分考虑空间规模或指标的来源与去向，实施单元项目需建立空间要素资源台账，制定时序滚动方案，实现资源集约节约利用，提升项目综合效益以实施拆旧复垦项目为例，落实先安置再拆旧的要求，需解决安置用地用房来源问题，挖掘其他子项目供给资源要素的潜力，避免陷入不能先拆不拆没地的困境政策规定，整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农村村民住宅建设农村发展用地需求后确有节余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂

（二）项目间的协同互补关系

项目之间的协同互补关系体现在空间布局产业链条资金运作等多个维度在空间布局上，空间关联可提升整治区域空间系统性，如滨海地区以海洋经济驱动全域土地综合整治，沿海岸带布局子项目实现海岸带综合发展；在产业链条方面，产业链关联可以有效改善整治区域的产业结构，在面向农业一二三产融合发展的全域土地综合整治项目中，在同一实施单元内开展业态选址，通过耕地整治提供种植空间，通过农业设施建设用地产业导入提供初加工空间，通过建设用地整理提供工业与商服空间，通过生态修复提供休憩观赏空间，多个子项目联动组成一项产业链完善的精品工程；在资金运作上，资金关联则可以有效支撑区域的资金平衡，即针对同一投资主体进行肥瘦搭配的项目组包供给将耕地整治项目与农产品加工项目乡村旅游项目进行协同规划，耕地整治后为农产品种植提供了优质土地，农产品加工项目利用这些农产品进行加工，而乡村旅游项目则依托良好的生态环境和农业景观吸引游客，形成了完整的产业链同时，通过合理的项目组包，将一些盈利性较好的项目与基础设施建设等公益性项目打包给同一投资主体，实现了资金的平衡

核心要点四：产业需求与空间布局的深度融合

（一）产业需求决定空间布局

产业需求决定空间布局全域土地综合整治能破除有项目无空间的发展瓶颈，在符合底线管控前提下满足产业用地需求，但前提是明确产业需求在耕地整治项目中，若忽视耕作技术发展和农业产业延伸需求，将潜力空间全部整备为单一耕地，后续招商时可能因缺少农业设施建设用地引发矛盾，甚至出现整治后产业空间闲置问题因此，土地整治项目需以产业招商为导向，围绕产业需求规划实施在实施农用地集中连片整治时，要适应农业现代化发展需要和耕地数量质量生态三位一体保护要求，统筹实施农用地集中连片整治质量提升和生态化改造，实现布局优化，以满足不同产业发展对土地空间的需求

（二）空间优化驱动产业发展

空间优化对产业发展具有驱动作用产业发展具有集聚性，良好的空间环境能吸引产业要素集聚，推动产业良性发展；反之则会导致产业衰退迁出产业活力强的园区均经历过空间更新迭代全域土地综合整治不仅要关注新产业空间需求，也要评估已有产业空间整治需求，通过优化园区布局完善基础设施等创新空间利用形式，驱动产业焕新，扩大产业规模，实现空间与产业相互促进例如，对布局混乱设施落后的工业园进行全域土地综合整治，重新规划完善设施建设标准化厂房，吸引企业入驻，推动产业升级政策也鼓励各地通过全域土地综合整治，优化农村地区空间布局，为产业发展创造良好条件，推动农村一二三产业融合发展和城乡融合发展

核心要点五：机制创新与项目实施的有效衔接

（一）上级机制的路径指引

上级机制为全域土地综合整治实施提供路径指引中央与自然资源部等部门关注工作进展，联动金融机构出台针对性政策文件地方实施项目时，要利用上级政策支持探索工作模式，同时坚守指标管理融资方式等底线要求，确保项目合规安全例如，地方严格执行上级关于增减挂钩指标管理政策，规范使用指标，通过指标交易获取资金推动项目建设政策明确各地要重点把握好省级总体部署县域统筹谋划制定实施方案规范项目实施四个关键环节，省级要负总责，由省级制定实施意见或管理办法；县级要合理划分实施单元，鼓励群众全过程参与，科学编制实施方案，依法依规开展项目立项实施验收等工作，落实后期管护责任，做好地籍调查和确权登记

（二）本级机制决定实施质量

本级机制决定全域土地综合整治项目实施质量由于上级机制难以覆盖项目实施的细节问题，地方需结合实际建立本级机制在实施拆旧复垦项目时，需制定合理的集体建设用地房屋补偿标准和多样化补偿方式，解决集中式农民公寓资金筹措与房屋分配问题，建立企业参与耕地整治的成本奖补路径，探索多资产权益联合组包供应方式等各地本级机制创新成效直接影响项目实施的顺畅度与拓展度政策要求充分发挥全域土地综合整治的平台作用，以县域为统筹单元以乡镇为基本实施单元，综合运用相关政策工具，鼓励多方参与形成工作合力，通过财政支持金融支撑社会投入政策驱动等多渠道统筹资源，落实资金保障，这些都需要地方建立完善的本级机制来具体落实