规模扩容、政策收紧下的地方政府专项债12大领域及投向重点解析（附申报案例）

2025年，基建投融资政策呈现出控风险促发展扩投资的总体态势从一揽子化债政策延续推进，到专项债支持范围扩大，再到鼓励社会资本参与基建领域，一系列政策组合拳旨在实现债务风险化解与基础设施建设稳步推进的双重目标

国家发改委等多部门强调在发展中化解债务风险，动态调整债务高风险地区名单，部分地区投资空间有望重新打开同时，鼓励地方政府通过规范的市场化方式盘活存量资产，拓宽资金来源渠道，为新基建项目腾挪资金

在一揽子化债政策推动下，多地实现隐性债务清零，如江苏省徐州市获批特别专项债置换隐债，圆满完成任务这不仅为地方政府减轻债务负担，也为后续基建投资创造了更健康的财政环境

（一）规模扩容，助力稳增长

2025年政府专项债新增额度较2024年增加5000亿元，预计总规模将达到4.5万亿元乃至更高这一扩容举措旨在加大财政逆周期调节力度，通过专项债资金撬动更多社会资本投入基建领域，对冲经济下行压力，促进投资增长新增额度中，约50%将投向基建领域，直接为基础设施建设注入资金活水，如交通能源水利等重大项目将迎来更多资金支持

（二）投放节奏优化，靠前发力

2025年新增专项债券额度有望提前下达，实现靠前发力按照2024年新增专项债限额3.9万亿元测算，可提前下达的2025年新增专项债券额度理论上限为2.34万亿元这意味着上半年基建项目将更快获得资金支持，加速项目开工建设，尽早形成实物工作量，推动经济在年初就进入增长快车道

进入二季度，新增专项债发行提速企业预警通数据显示，截至5月12日，二季度已发行和计划将发行的新增专项债共计4078亿元，在地方债中的占比超过40%预计后续发行节奏将进一步加快，确保专项债资金及时足额到位，保障项目建设顺利推进

（一）与过去政策对比

与过去相比，当前政策对项目谋划申报实施更加注重项目的合规性收益性和带动性在合规性方面，进一步明确专项债投向领域负面清单，严禁将专项债券用于楼堂馆所形象工程一般竞争性产业项目等2024年12月份，国务院办公厅发布的关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见明确，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程等纳入专项债券投向领域负面清单

在收益性方面，要求项目具备清晰合理的收益测算，确保项目收益能够覆盖专项债本息过去部分项目对收益测算重视不足，导致专项债资金使用效率不高现在强调项目收益与融资自求平衡，提高专项债资金使用的可持续性

带动性上，鼓励项目能够有效带动社会资本参与，促进产业升级和区域经济发展例如，专项债投向政府投资引导基金的创新举措，旨在通过财政资金杠杆撬动社会资本，带动地方产业升级6月20日，北京市财政局公开的文件显示，计划发行100亿元专项债券投向北京市政府投资引导基金，这是专项债首次投向该领域

（二）重点关注内容

1. 项目前期工作：发改财政部门要求项目前期工作要扎实推进，项目可行性研究报告环评批复用地预审等手续必须齐全对于前期工作准备不充分的项目，将难以通过审核如国家发改委发布的相关政策中，对节能降碳专项和污水治理专项项目申报，要求提供可研报告环评批复节能评估等核心文件

2. 资金使用监管：加强对专项债资金使用的全过程监管，确保资金专款专用，严禁截留挪用建立健全资金使用跟踪问效机制，对资金使用效益低下的项目，将采取收回资金通报批评等措施

   项目绩效管理：强化项目绩效管理，将绩效目标设置绩效运行监控绩效评价结果应用贯穿项目实施全过程项目实施单位要设定明确的绩效目标，并按照目标推进项目建设，确保项目建成后能够达到预期效益

（一）交通基础设施

1. 铁路：重点支持国家铁路网主通道建设城际铁路市域（郊）铁路等项目如八纵八横高铁网的完善项目，有助于提升铁路运输能力，加强区域间互联互通

2. 公路：包括高速公路扩容改造国省干线升级改造农村公路建设等农村公路建设可改善农村交通条件，促进乡村振兴

3. 机场：干线和东部地区支线机场的新建改扩建项目，提升航空运输保障能力

（二）能源基础设施

1. 电力：城乡电网改造升级，提升供电可靠性；新能源发电项目，如风电光伏基地建设，推动能源结构优化

2. 油气：天然气管网和储气设施建设，增强能源储备和供应保障能力

（三）农林水利

1. 农业：高标准农田建设农产品仓储保鲜冷链物流设施建设，保障粮食安全和农产品供应

2. 林业：重点防护林工程国家储备林建设等，促进生态保护

3. 水利：大型灌区续建配套与现代化改造病险水库除险加固防洪减灾工程等，提升水利保障能力

（四）生态环保

1. 污水处理：城镇污水管网建设与改造污水处理厂提标改造等，改善水环境质量

2. 固废处理：生活垃圾焚烧发电餐厨垃圾处理危废处置设施建设等，实现废弃物资源化利用和无害化处理

（五）社会事业

1. 教育：义务教育学校标准化建设职业教育产教融合实训基地建设等，提升教育质量

2. 卫生健康：县级医院提标改造基层医疗卫生机构能力建设等，加强医疗卫生服务体系

3. 文化旅游：公共文化设施建设旅游基础设施提升等，丰富群众文化生活

（六）城乡冷链等物流基础设施

冷链物流设施建设，保障生鲜农产品和医药产品的质量安全；物流园区配送中心等建设，提高物流效率

（七）市政和产业园区基础设施

1. 市政：城市道路桥梁供水供气供热等基础设施改造升级，提升城市品质

2. 产业园区：国家级省级产业园区的基础设施建设，吸引产业集聚，推动产业发展

（八）国家重大战略项目

如长江经济带粤港澳大湾区京津冀协同发展等国家重大战略相关的基础设施建设项目，服务国家区域发展战略

（九）保障性安居工程

1. 棚户区改造：改善居民居住条件，推进城市更新

2. 保障性租赁住房：增加保障性住房供应，解决新市民青年人住房困难问题

（十）老旧小区改造

小区内水电气暖管网改造加装电梯公共服务设施建设等，提升老旧小区居住品质

（十一）新型基础设施

1. 信息基础设施：5G基站数据中心工业互联网等建设，推动数字经济发展

2. 融合基础设施：交通能源等传统基础设施的数字化智能化改造

（十二）其他符合条件的重大项目

如符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施，信息技术新材料等相关产业基础设施，支持战略性新兴产业发展

（一）申报成功关键策略

1. 项目谋划精准：紧扣政策导向，选择符合专项债投向领域且具有较强社会效益和经济效益的项目如在节能降碳专项中，选择生物质能地热能替代化石能源项目等政策重点支持的领域

2. 收益测算合理：科学合理测算项目收益，确保项目收益能够覆盖专项债本息收益测算要基于详实的数据和合理的假设，具有可操作性和可信度

3. 申报材料完备：准备齐全项目可行性研究报告环评批复用地预审绩效目标申报表等申报材料，且材料内容要规范准确完整

4. 加强沟通协调：项目申报单位要与发改财政自然资源等部门加强沟通协调，及时解决项目申报过程中遇到的问题

（二）典型案例

 水利领域：广东省水利项目2021-2024年，广东水利建设完成投资3643亿元，其中落实地方政府专项债券879亿元，占水利建设投资的24.1%如广州市从化区供水管网三同五化改造提升工程，总投资15.98亿元通过将城镇扩网收益有保障的农村集中供水项目和距离城镇较远采用独立水源的农村集中供水项目同类打包，实现肥瘦搭配，让自来水费污水处理费等收益有效覆盖融资成本目前，该项目已落实专项债券5.06亿元，有力推动了工程建设，大幅提升了当地供水保障能力

 特色农业领域：河源市上莞镇仙湖茶一二三产融合发展项目驻上莞镇帮镇扶村工作队策划了以仙湖茶一二三产融合发展为主题的地方政府专项债券项目该项目作为东源乃至河源首个以乡镇为业主的特色农业一二三产融合发展专项债券项目，已通过东源县委常委会县政府常务会审议，正式纳入全县重点项目库，并逐级上报至国家审批争取发债2024-2025年申报的债券资金将有效解决仙湖茶旅融合发展的资金瓶颈难题，通过完善乡村基础设施，助推仙湖茶产业提质增效，促进当地特色农业发展与乡村振兴

数据及案例整理来源：新华网中国经济网第一财经等

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