国有企业银行融资与社会融资新增政府隐性债务风险防范研究

根据《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，地方政府隐性债务是指在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。从这个定义可以看出，国有企业银行融资和社会融资新增政府隐性债务有三个方面的风险因素：一是政府的潜在未来支出责任未纳入政府预算；二是偿债资金穿透后来自地方财政资金；三是以违法方式提供显性或隐性担保和回购。国有企业银行融资和社会融资行为存在上述风险因素中的任何一个方面，都有可能导致新增地方政府隐性债务。

识别国有企业银行融资和社会融资是否新增地方政府隐性债务风险，第一可以从政府是否出具担保或承诺（相关协议或者条款）去判断，如果发现存在违规担保或承诺的情形，可以明确判断国有企业的融资行为将会导致新增政府隐性债务；第二可以从国有企业不能偿还融资资金时是否导致地方政府承担支出责任去识别。如果融资主体是融资平台公司，则融资行为有可能导致新增政府隐性债务，因为融资平台公司的偿债能力普遍较弱。如果融资抵押的资产是公益性资产，国有企业不能偿还资金时，当资金方处置公益性资产导致公共服务终止，地方政府为持续提供公共服务，可能被迫承担偿还义务。第三，可以从国有企业银行融资和社会融资资金是否用于公益性项目建设去分析风险概率。若政府要求国有企业通过市场化融资将资金用于公益性项目建设，且政府提供担保（出具担保函或承诺函等形式），可以直接判断政府通过企业形式新增地方隐性债务。若政府要求国有企业通过市场化融资将资金用于公益性项目建设，虽然政府没有提供担保，若项目收益很低，无法覆盖债务本息，国有企业可能依赖政府补贴或财政资金偿还，依然可能增加地方政府隐性债务。

综上所述，国有企业银行融资和社会融资行为可以从融资决策主体、是否列入预算、偿债资金来源、融资资金用途以及政府是否提供担保等方面去综合判断是否新增地方政府隐性债务。

（一）政策法规

根据财政部发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），文件非常明确：地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。此外，根据财政部发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），地方政府为地方国有企业提供任何方式的担保或融资偿债责任，以及要求或决定企业为政府举债都将导致新增政府隐性债务。

（二）典型案例

财政部公布案例一：宁夏回族自治区银川市永宁县国有企业永宁县丰源农业发展有限责任公司以农村人饮及农业灌溉特许经营权向银行质押融资新增隐性债务3.2亿元

2023年3月，依据永宁县政府常务会议审议通过的《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目实施方案》，永宁县财政局与永宁县丰源农业发展有限责任公司签订《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目资产转让协议》及《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目特许经营协议》，将永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营权转让给该公司。永宁县丰源农业发展有限责任公司与中国农业发展银行永宁县支行签订《权利质押合同》，借款3.2亿元，期限20年，用于永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目，《权利质押合同》附件资料中包含出质权利债务人永宁县财政局出具的《关于永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目相关预算资金的说明》，承诺在特许经营期间将农业灌溉向干渠缴纳的水费及农村人饮和农业灌溉设备的更新及维修费用全额列入预算，形成新增政府隐性债务3.2亿元。

案例点评：永宁县财政局对国有企业永宁县丰源农业发展有限责任公司以特许经营权向中国农业发展银行永宁县支行质押融资违规出具列入预算承诺，若永宁县丰源农业发展有限责任公司无法清偿债务，将增加永宁县政府未来支出责任，从而导致新增政府隐性债务。在PPP新机制下，地方国有企业可以通过TOT方式参与当地特许经营权业务，推进实体化转型，地方政府也有意愿盘活存量资产以增加财政收入，当地银行同意愿意向国有企业提供信贷融资，关键在于防范违规承诺，政府不能出具任何担保，银行也不得要求政府提供预算承诺。以此类推，任何地方国有企业以对地方政府的债权（应收账款）或者收费权（含特许经营权或者政府购买服务）向银行融资质押融资，地方财政出具预算承诺的行为都有可能导致新增政府隐性债务。

财政部公布案例二：江苏省原洪泽县城市资产经营有限公司通过抵押公益性资产发债方式违法违规融资

2016年7月，原洪泽县城市资产经营有限公司（现淮安市洪泽区城市资产经营有限公司）抵押包含3宗作为绿地广场、市民文化广场使用的地块在内的土地使用权，发行“16洪泽债”10亿元，造成新增政府隐性债务。

案例点评：本案例属于国有企业社会融资行为导致新增政府隐性债务，违规之处在于融资抵押公益性资产。公益性资产通常不具备市场流动性，难以通过市场化方式处置，一旦地方国有企业违约，政府为避免公共服务中断，被迫承担偿还责任（债务未纳入预算）。根据相关规定，公益性资产不得抵押，那么基于公益性资产之上的经营权质押融资（例如公园经营权、道路旁边停车位经营权质押）是否可能新增政府隐性债务？需要具体问题具体分析。如果融资主体是地方融资平台，或政府出具担保或承诺，或经营权收益不能覆盖本息，都有可能导致新增政府隐性债务。

财政部公布案例三：陕西省西安市通过国有企业举债融资新增隐性债务

2019年8月至2020年12月，依据西安市政府专项问题会议决定，西安国际会议中心等项目建设资金由市、区两级财政承担。西安世园投资（集团）有限公司以西安国际会展中心展览馆等3个项目建设的名义向交通银行股份有限公司陕西省分行等5家银行贷款70亿元，截至2021年6月末，项目实际提款61.50亿元，其中26亿元用于西安国际会议中心项目建设支出，形成新增政府隐性债务26亿元。

案例点评：本案例有以下几个特点：一是政府专项问题会议决定公益性项目西安国际会议中心建设资金由市、区两级财政承担；二是项目融资由地方国有企业以项目贷方式向银行融资完成；三是穿透银行融资还款来源来自市、区财政资金。本案例属于地方政府以企业形式违规举债的行为。合规做法可以参考ABO投融资方式，即政府将会议中心建设运营授权给地方国有企业，由地方国有企业负责项目立项，并向银行申请融资，偿债资金来自项目运营收益，项目的收入来源包括展览展会、会议中心租赁、商业配套设施的市场化运营，政府作为使用者，付费使用会议中心，而不是项目偿债资金的承担者。

此外，传统F+EPC模式经常出现地方国有企业垫资建设的情形，政府提供的任何隐性或显性回购承诺都有可能存在新增政府隐性债务的风险。需要警惕的是，作为F+EPC模式的升级版，投资人+EPC模式虽然解决了垫资和直接回购问题，但在设计社会投资人退出安排时的“明股实债”（抽屉协议）依然可能存在新增政府隐性债务风险。

防范国有企业社会融资和银行融资新增地方政府隐性债务措施需要长短结合，本末兼顾。

第一，加强政府担保和项目管理。坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。加强风险源头管控，严格项目审核，抑制不具备还款能力的项目融资和上马建设。

第二，加强全口径预算管理。将国有企业债务纳入预算管理，对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决阻断违法违规举债途径。

第三，严格责任追究。对违规融资行为进行追责，防止地方政府和国有企业过度举债。将债务管理纳入绩效考核，加强地方政府和国有企业债务管理。

第四，加强金融监管。加强对银行等金融机构的监管，防止其向国有企业提供违规融资。范社会融资行为，防止通过非正规渠道新增政府隐性债务。

第五，推动市场化改革。进一步推动政企分离，减少政府对国有企业经营的干预。加快“退平台”工作，剥离地方国有企业政府融资职能，贯彻落实地方融资平台压降工作，推动地方融资平台市场化转型。

国有企业作为国民经济的“压舱石”、民生保障的“顶梁柱”，在地方区域经济社会高质量发展过程中发挥重要作用。在新一轮国资国企改革背景下，国有资本要向“三个集中”聚焦，合理规范的银行融资和社会融资必不可少，同时需要警惕新增政府隐性债务。一方面政府不得以企业融资形式变相举债，亦不得为国有企业融资提供任何形式的违规担保或承诺，另一方面要加大项目审核和风险评估，识别新旧政府投融资模式可能新增政府隐性风险的隐患。积极推进融资平台分类转型，鼓励国有企业开展“三类”资金项目谋划，加快国有企业实体化与市场化转型步伐，同时警惕国有企业将地方政府专项债项目向银行抵押融资，坚决遏制新增政府隐性债务。