政策叠加，十五五地方招商引资怎么玩？

产业是地方经济发展的核心驱动力。在十五五即将开局之际，2024年6月国务院发布、8月1日起正式实施的《公平竞争审查条例》（国务院令第783号，下称《条例》）、2025年1月国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，下称国办一号文）对地方招商引资工作产生较直接影响，并将对十五五地方产业发展产生较大影响。

长期以来，税收优惠、财政奖补、土地政策倾斜、租税联动、厂房代建等是地方政府及产业园区招商引资的重要方法手段。但政府财政实力的差距等因素使得地区和城市直接出现产业招商“强者愈强、弱者愈弱”的局面，尤其在地方政府债务攀升、化债压力不断增大的当下，两极分化愈发扩大。

《公平竞争审查条例》为了“规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”，明确了出台有关政策措施的行为规则，划定了红线底线，要求各地方政府开放本级市场，不得以特殊政策影响招商引资的公平性。“审查标准”聚焦对妨碍市场准入和退出、妨碍商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为4个方面问题，其中关于影响生产经营成本的内容提出各级政策措施不得含有“1.给予特定经营者税收优惠；2.给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；3.给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；4.其他影响生产经营成本”的内容，从源头禁止了特定经营者实施选择性、差异化的优惠政策，防止少数经营者凭借特殊政策获取不当竞争优势。

此规定改变了地方政府的招商逻辑，短期内对地方招商、产业园区以及服务于产业园区的城投平台和产投平台形成一定冲击，特别是削弱了部分财政实力和产业基础较薄弱地区的招商引资吸引力。

近年来，通过设立政府投资基金实施招商，成为了全国各地越来越重要的招商模式，特别是《条例》的出台，使地方政府进一步关注布局产业基金，“基金招商”模式更加火热。

根据CVSource投中数据，截至2024年末，各级政府共成立1627只政府投资基金，自身规模累计达3.35万亿元，成为推动科技创新和产业创新的重要力量。但部分地方的基金过度关注招商引资，通过设定返投比例、指定项目投资等方式，使得政府投资基金一定程度上异化为各地招商引资的“工具抓手”，有违市场公平原则。

同时政府投资基金的设立初现由省、市级向区县“下沉”的趋势，区县级政府投资基金占比逐渐提高。但区县级基金往往存在产业基础薄弱、专业投资能力不足等劣势，随之出现了同质化竞争、重复建设、资金利用低效等问题。

党的二十届三中全会《决定》提出，“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。”2024年12月中央经济工作会议提出，要以政府投资有效带动社会投资，更大力度吸引社会资本参与创业投资。

今年1月，国务院办公厅印发2025年国办1号文，明确了“政府投资基金”是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具，为各级政府设立政府投资基金以及完善相关管理制度提供了更为清晰的指引。国办1号文肯定了政府投资基金在支持现代化产业体系建设、加快培育发展新质生产力方面的作用，肯定其是地方推动产业升级、促进产业集聚的重要工具。针对政府投资基金持续向区县下沉、投向同质化、返投难题、投资效率不及预期等问题，提出多项措施，其中多个内容对地方政府招商引资可能产生直接的影响。

（1）“不以招商引资为目的设立政府投资基金”、“鼓励降低或取消返投比例”，对以政府投资基金实施“基金招商”的地方政府行为提出了限制，加上前文所述取消税收奖补的政策，短中期内企业投资、扩张决策可能更为谨慎，对区县政府和产业园区而言，招商引资工作难度增大，招商型专项基金模式将难以为继。但长期来看，这两项规定和举措有利于释放基金投资灵活性，扩大投资范围，鼓励政府投资基金聚焦于科技和产业创新，提高投资效益，进而带动地方经济发展。

（2）提出“明确完善分级分类管理机制”，具体来看，“省级政府加强基金统筹管理”，“县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批”，“严控县级政府新设基金管理人”。受此影响，中央、省级和具备产业优势地级市的基金马太效应将增强，而原本就“财力较弱、无资源禀赋”的地区和区县无法实施税收等特色优惠，招商引资优势进一步弱化，产业升级和经济发展将面临更多压力。

两项政策叠加，短中期内限制了优惠条件招商引资、基金招商，但长期来看对地方政府的招商引资和产业发展也是新的机遇。

1、将倒逼地方政府和产业园区实施可持续的招商引资方式和模式。督促地方通过进一步优化营商环境、完善配套服务、深耕产业链、建设产业生态、创新资本工具、以商招商以及本地培育等举措，推动地方从“政策洼地”向“服务高地”、“创新高地”、“改革高地”转型。

2、在“建设全国统一大市场”背景下，地方政府都需要深入思考政府投资基金发展定位，在合规的框架内以政府投资基金吸引优质企业和项目依然是地方政府的任务和课题。政府投资基金的出资口径将更加统一到省市两级，需加强区域统筹、整合优化布局。大部分区县，特别是对于欠发达地区的区县级政府不能新设基金，整合现有存量和对接好省市投资基金将是新重点方向之一。

3、在“因地制宜发展新质生产力”的大背景下，政府投资基金支持产业发展和创新创业。国办1号文将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，给予差异化的功能定位和政策支持。产投基金聚焦传统产业、新兴产业和未来产业三大方向并重点投资“产业链关键环节和延链补链强链项目”，创投基金重点“投早、投小、投长期、投硬科技、投卡脖子”。

同时结合另一类政府资金“专项债”来看，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提出“将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围”(见下表)，这一举措有利于支持新兴产业项目和传统产业智能化升级项目资本金的充足性和及时性，反映了政府资金加强支持产业创新、驱动新质生产力发展的变化。

2025年《地方政府专项债券可用作项目资本金的行业》部分新增行业