多渠道筹集城市更新项目建设资金的谋划分析（下篇）

在《多渠道筹集城市更新项目建设资金的谋划分析（上篇）》中，我们对我国城市更新发展的三个阶段、现阶段城市更新工作的主要实施内容进行分析和归纳，那么如何解决城市更新中的资金来源难题呢？本篇将从中央预算内投资补助、特别国债、地方政府专项债、政策性银行贷款四个方面分析城市更新工作如何谋划争取资金支持。

1.城市更新示范城市

为贯彻党的二十大关于“实施城市更新行动”的要求，落实中央经济工作会议具体部署，自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境。

城市更新示范工作支持对象是地级及以上城市。重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。

中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。

示范城市通过多种渠道筹集资金，系统化推进城市更新行动，统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等工作，优化城市空间布局，完善城市功能。资金支持方向具体包括：

（1）城市地下管网更新改造。对城市燃气、热力、给排水、电力等城市地下管网实施更新改造，因地制宜推进城市地下综合管廊建设，提升城市地下管网整体水平。

（2）城市污水管网全覆盖样板区建设。对污水处理管网按照“厂网一体”的模式进行更新改造，提升污水收集处理效能。

（3）市政基础设施补短板。对生活垃圾分类、综合杆箱、物流设施等市政基础设施进行提升改造，补齐城市基础设施短板弱项；提升城市绿地服务功能，推进口袋公园建设和绿地开放共享。

（4）老旧片区更新改造。对历史文化街区、既有公共建筑、公共空间等进行节能降碳等提升改造，持续改善建筑功能和提升生活环境品质。实施城市功能完善工程，推进适老化适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。

2.城市燃气管道等老化更新改造

按照《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》有关要求，更新改造材质落后、使用年限较长、运行环境存在安全隐患，不符合相关标准规范的城市燃气、供水、排水、供热等老化管道和设施。重点包括：

（1）建筑区划内居民共有的燃气立管、庭院管道和设施老化更新改造；

（2）居民户内更换燃气橡胶软管、需加装的燃气安全装置；

（3）政府所属燃气市政管道、厂站和设施老化更新改造；

（4）其他政府所属或建筑区划内居民共有的城市供水、排水、供热等管道和设施老化更新改造。

中央预算内投资不得用于产权归属于专业经营单位和工商业用户的城市燃气管道等老化更新改造。

3.保障性安居工程配套基础设施

支持范围包括：

（1）城市、县城（城关镇）老旧小区改造配套基础设施建设；

（2）人口净流入的大城市新建、改建保障性租赁住房及其配套基础设施建设，投入企业的中央预算内投资，应用于保障性租赁住房配套基础设施建设；

（3）各类棚户区改造等保障性安居工程配套基础设施建设和国有工矿、林业、垦区棚户区改造，其中采取货币化安置的棚户区改造项目，可安排集中安置片区的配套基础设施建设；

（4）新筹集集中片区公租房配套基础设施建设；

（5）按照党中央、国务院部署，开展的其他保障性安居工程建设任务及其配套基础设施建设。

保障性安居工程配套基础设施主要包括：小区内的燃气、排水、供水、供热、道路、供电、绿化、照明、围墙、垃圾收储等基础设施，小区的养老托育、无障碍、停车、充电桩、便民等公共服务设施，与小区相关的燃气、排水、供水、供热、道路和公共交通、通信、供电、停车库（场）、充电桩等城镇基础设施项目。原则上不得用于主干道、主管网、综合管廊、广场、城市公园等与小区不相关的城镇基础设施项目。

保障性安居工程项目需符合纳入住房城乡建设部与各省（区、市）确定的年度目标任务计划；纳入中央预算内投资三年滚动计划。

4.排水设施建设及改造

支持范围包括：

（1）排水管网建设与改造。加大排水管网建设力度，逐步消除排水管网空白区。改造易造成积水内涝问题和混错接的雨污水管网。改造易涝积水点周边雨水口，增设雨水篦。因地制宜、集散结合建设雨水调蓄设施。

（2）泵站建设与改造。对于外水顶托导致自排不畅和抽排能力达不到标准的地区，改造或增设泵站，提高机排能力。根据应急预案，按需配备移动泵车等快速解决内涝的专用防汛设施设备。

（3）排涝通道建设。合理开展河道、湖塘、排洪沟、道路边沟等整治工程，提高行洪、排涝能力，确保与城市管网系统排水能力相匹配。因地制宜恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，利用次要道路、绿地、植草沟等构建雨洪行泄通道。

（4）智慧平台建设。完善城市综合管理信息平台，在排水设施关键节点、易涝积水点布设必要的智能化终端感知设备，加强数据实时采集与传输，满足日常管理、运行调度、灾情预判、预警预报、防汛调度、应急抢险等功能需要。

城市可安排以上四种项目类型，县城重点安排第一种项目类型。

5.环境污染治理

支持范围包括：

（1）城镇环境基础设施建设。支持城镇生活垃圾分类、收转运体系建设，生活垃圾焚烧处理设施建设和提标改造，厨余垃圾资源化利用，危险废物集中处置设施建设等项目。

（2）水污染治理。支持城镇污水收集处理和污泥处理设施及城镇污水管网新建和改造，污水资源化利用设施建设。

6.文化保护传承利用

国家发展改革委商中央宣传部、住房城乡建设部、文化和旅游部、广电总局、国家林草局、国家文物局编制《文化保护传承利用工程实施方案》，明确工程总体目标、具体建设任务和内容、项目筛选条件、资金安排标准等，作为安排年度中央预算内投资的主要依据。主要支持方向包括：历史文化名城和街区等保护提升项目，需列入国家历史文化名城、中国历史文化名镇、中国历史文化名村和中央城市工作会议要求划定的历史文化街区等相关名录中，且能兼顾其他不同级别和类型的文物和文化遗产保护传承的需要；建设内容应包括保护修缮、风貌提升、环境改善、基础设施提升、必要的智慧化管理等几类，避免内容过于单一。涉及非物质文化遗产传承展示设施的，需列入国家级或省级非物质文化遗产代表性项目名录。

特别国债资金用于贯彻落实“两重”建设重点任务以及“两新”重点工作，对中央预算内投资形成加力支持或错位安排。

1.城市地下管网管廊建设改造

（1）城市燃气、供热老化管道和设施更新改造，主要是更新改造材质落后、使用年限较长、运行环境存在安全隐患，不符合相关标准规范的城市燃气、供热老化管道和设施。重点支持内容包括：一是建筑区划内居民共有的燃气立管、庭院管道和设施，居民户内更换燃气橡胶软管、需加装的燃气安全装置；政府所属燃气市政管道、厂站和设施；专业经营企业所属燃气管道及设施；燃气管道重要节点的监测、预警、处置等智能物联感知设备安装。二是政府所属、建筑区划内居民共有或所有、专业经营企业所属的城市供热老化管道和设施。

（2）排水防涝设施建设改造，重点支持内容包括：一是排水管网建设与改造。改造老化破损、易造成积水内涝问题和混错接的雨污水管网，改造易涝积水点周边雨水口，增设雨水篦、雨水调蓄设施等。二是泵站建设与改造。改造或增设泵站，按需配备移动泵车等快速解决内涝的专用防汛设施设备。三是排涝通道建设。合理开展河道、湖塘、排洪沟、道路边沟等整治工程，恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，利用次要道路、绿地、植草沟等构建雨洪行泄通道。四是智慧平台建设。在排水设施关键节点、易涝积水点布设必要的智能化终端感知设备。

（3）供水管网漏损治理和老化更新改造。主要包括老旧供水管网更新改造、管网分区计量改造、供水压力优化调控、泵站（泵房）改造、管网智能化改造等。

2.能源电力设施设备更新

（1）高比例新能源外送改造升级。支持对主要输送新能源的存量交直流输变电设施开展增容和运行优化改造，提升新能源电力输送能力。支持对存量交直流输电通道开展技术改造，使新能源电量输送占比提升至50%以上。

（2）大电网稳定提升改造。支持在电网网架薄弱地区实施主网架和区域电网网架改造，主要包括优化完善区域电网网架、加强 500千伏及以上交流网架、升级改造220千伏及以上“单线单变”变电站等。支持实施交流联网工程改造、在运直流背靠背工程增容。支持新能源、新型储能涉网性能改造升级改造规模不低于10万千瓦。

（3）配电网设备更新改造。支持淘汰更新电网侧S7（含S8）型和运行年限超 25 年且能效达不到准入水平的配电变压器。支持灾害易发多发地区配电网改造升级，扩大配电设备容量、改造线路设施，提升配电网承载能力。

（4）新能源并网友好性能提升改造。支持新能源并网友好性能提升改造。提高新能源配建的储能设施的系统友好性，更新智能调控系统，实现新能源与配建储能一体化运行，具有电网主动支撑能力。

3.回收循环利用

支持再生资源绿色分拣中心、智能分类回收柜等智能分类回收设施、“互联网+回收”体系建设。

4.生活垃圾分类和处理设施提标改造

对不能满足现行能耗、环保、安全等标准要求及超出使用寿命的既有生活垃圾收转运及处置设施实施设备更新改造，重点支持生活垃圾焚烧流化床改造为炉排炉、焚烧车间负压除臭改造等项目。

5.水污染治理设施提标改造

对不能满足现行能耗、环保、安全等方面强制性标准，超出使用寿命，处理工艺落后、不符合绿色低碳要求、运行效率低下、制约污水处理效果、处理后水质不达标或不满足资源化利用要求的污水处理厂及配套主干管网、泵站等设施进行更新改造。通过更新改造，提升运行效率和收集处理能力，降低能耗物耗，促进绿色能源应用和能源资源高效循环利用，提升水质标准和再生水利用率，助力实现污水处理行业减污降碳协同增效。

6.文化设备设施更新改造

（1）重点旅游景区、国家级旅游度假区、游乐园、公共文化场馆等涉及的游客运载、旅游观光、游乐设施、演艺设备、智能管理服务、沉浸式体验等设备更新提升。

（2）博物馆恒温低反玻璃展柜、文物密集储存柜、节能设施等设备，国家考古遗址公园、重点科研基地及联合工作站、重点考古机构、重要石窟寺保护机构的展陈展示、大型实验室、考古方舱、现场平台等设备更新提升。

（3）历史文化名城和街区等保护管理和监测设备更新提升。更新设备运行年限应超过行业平均更新周期，或不能满足现行能耗、环保、安全等标准要求，或不符合行业提质升级要求，或明显落后甚至已淘汰。

7.老旧电梯设备更新

支持依法依规建设的住宅楼中已办理使用登记、使用年限长、配置水平低、运行故障率高、群众更新改造意愿强烈的电梯更新改造。“依法依规建设的住宅楼”是指建设手续合规的各类产别的住宅性质房屋。优先支持使用20年以上的住宅老旧电梯实施更新；重点支持使用15年以上的住宅老旧电梯更新改造。

8.保障性租赁住房

包括楼本体和相应配套基础设施。

地方政府专项债券实行投向领域“负面清单”管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。城市更新项目可主要从以下领域谋划争取地方政府专项债券资金：

1.具备市场化收益的城市停车场、新能源汽车充电桩

2.收益稳定的天然气管网和储气设施、城市配电网、供排水、供热（含供热计量改造、长距离供热管道）、供气、地下管线管廊等市政基础设施建设改造

3.收益稳定的城镇污水垃圾收集处理

4.具备市场化收益的文旅、商业融合的老旧街区改造及老旧厂区改造可纳入专项债支持范围。如上海虹口区通过专项债融资改造历史街区，发展文旅产业。广州永庆坊专项债支持街区活化，实现文化保护与商业运营平衡。

5.具备一定收益的城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、保障性住房、城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设。

6.收购存量闲置用地。根据2024年11月7日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）。文件提出运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

1.基础设施项目贷款  

国家开发银行基础设施贷款优先支持地下管廊、污水处理设施、公共停车场等具有长期收益的项目。中国农业发展银行支持县域公共基础设施建设，包括整体立项的水、电、路、气、热、信息等生活基础设施建设。

2.保障性住房贷款

国家开发银行、中国农业发展银行支持符合业务范围的保障性住房建设申请低息贷款。

3.老旧小区改造贷款

国家开发银行、中国农业发展银行支持老旧小区改造所涉及的基础设施、公共服务设施、人居环境的建设改造和提升。

综上所述，城市更新的实施需统筹政策、资金与实施模式。要结合中央的政策规划与地方配套政策的创新，在项目谋划阶段系统考虑多渠道资金筹措，构建“中央资金+地方政府债券资金+社会资本”的投融资体系，并通过建设投产后的物业运营实现项目的可持续回报。中建政研在投融资政策解读应用，特别国债、中央预算内资金及地方政府专项债券等项目谋划申报，特许经营、投资人+EPC+O、存量资产盘活、银行贷款等重大投融资类项目谋划实施方面具有丰富的经验，可助力地方政府高质量完成项目资金申报及投融资落地。