EOD模式实施过程中的困境与建议

2022年10月16日国家主席习近平在党的二十大提出坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，生态文明制度体系更加健全，污染防治攻坚向纵深推进，绿色、循环、低碳发展迈出坚实步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清。

2023年7月17日至18日全国生态环境保护大会在北京召开，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话强调，今后5年是美丽中国建设的重要时期，要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想，坚持以人民为中心，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，推动城乡人居环境明显改善、美丽中国建设取得显著成效，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化。

自2021年4月和2022年4月生态环境部联合国家发展和改革委员会、国家开发银行同意实施两批94个EOD试点项目以来，EOD模式广受社会关注，取得了积极进展。

为贯彻落实党的二十大和全国生态环境保护大会精神，积极稳妥、规范有序推进生态环境导向的开发（EOD）模式创新，以习近平生态文明思想为指引，坚持政府引导、企业和社会各界参与、市场化运作，发挥有为政府和有效市场的作用，以项目全过程管理践行绿水青山就是金山银山理念。生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家金融监督管理总局等四部门联合印发了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（环办科财〔2023〕22号）（以下简称《实施导则》），着重对各地方EOD模式的理解不到位、项目内容和投资盲目扩大、政策把握不精准、项目质量不高、项目落地难等问题进行指导，帮助地方提升项目谋划能力和实施可行性，防范各种风险，推进EOD模式行稳致远。

（一）生态环境治理的紧迫性

EOD项目优先选择为改善区域生态环境质量、解决突出生态环境问题、推动减污降碳协同增效、对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容。以生态环境修复为核心，通过科学规划、综合治理和生态修复技术，恢复受损生态系统的结构与功能，为治理区域提供干净的水源和宜人的生产生活环境，稳步提升区域生态环境质量。

（二）绿色经济发展的新引擎

EOD模式不仅关注生态环境的修复，更强调其与生态产业与绿色经济的融合发展。通过引入发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的优势产业，如生态农业、林下经济、生态旅游、清洁能源等生态环境依赖型产业，数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业，以及高新技术创新创业等人才聚集型产业等优势绿色产业保障项目长期稳健发展，同时，能够带动地方经济的转型升级，实现经济效益与生态效益的双赢。EOD模式不仅符合绿色发展理念，也为区域经济发展提供新的增长点和动力源。

（三）社会治理模式的创新

EOD模式以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式，是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，有利于积极稳妥推进生态产品经营开发，推动生态产品价值有效实现。

EOD模式实施过程中，政府、企业和社会各界共同参与，形成了多元共治的社会治理模式。政府发挥引导作用，制定相关政策和规划；企业作为市场主体，负责项目的具体实施和运营；社会各界则通过参与监督、提供智力支持等方式，共同推动项目的顺利实施。

（一）项目谋划的科学性与合理性

EOD模式的成功实施离不开科学的谋划和合理的布局，在实际操作中，由于生态环境问题的复杂性和多样性，地方经济发展水平的差异性、经济发展需求不一、区域相关规划难以做到尽善尽美。部分项目在谋划阶段可能存在定位不清、目标不明、措施不力、效果不佳等问题，更有以EOD模式之名，行捆绑打包之实，导致项目在实施过程中偏离初衷，难以达到预期效果。

（二）项目内容一致性问题

《实施导则》要求项目入库后内容原则上不得调整，重大变更需按照新项目重新入库。在项目建设期间，项目组织主体和实施主体应加强项目评估，对实施中发现的问题，尤其是生态环境效益目标难达标的情况，及时整改。项目组织主体在项目进入运营期第二年开展项目后评价，对项目EOD模式符合性、项目目标实现情况、实施效益与经验等开展分析和总结。

在项目谋划阶段，因项目建设内容覆盖范围广、涉及面积大、相关基础资料不完全等因素，可能导致项目内容不具体、不详细；在市场测试环节，因项目方案的完整性、测试时间、参与主体等因素，潜在或意向市场主体和金融机构仅对项目整体情况进行反馈，很难对项目内容提出较为全面深入的意见或建议。

在实施主体确定阶段，项目实施主体根据自身资源、优势、能力等因素，需要结合项目实际情况重新开展经济评价、方案设计等，若前期项目内容不详细、不具体、不贴合实际，且财务状况不佳，则项目落地实施的可能性更低。若为了项目尽快落地实施，且不重新入库，可能会出现实施内容与申报内容不一致问题。

（三）项目资金筹集的难度与风险

EOD项目的实施需要大量的资金投入，包括生态环境治理、产业设施建设、产业培育等多个方面。然而，由于项目实施周期长、项目内容多、产业范围广、见效慢、风险大等特点，资金筹集成为项目实施的一大难题。一方面，生态环境治理内容的建设和运维需要关联产业的持续反哺，而关联产业内容多、行业涉及范围广、培育周期长；另一方面，潜在或意向市场主体和金融机构对EOD项目的认知度和投资意愿不高，导致部分EOD项目在落地阶段存在融资难、融资贵问题，在经济实力整体偏弱地区尤为明显。此外，在项目经营过程中，关联产业发展的不确定性因素也可能导致资金链断裂，增加项目落地的风险。

（四）财务测算不实

在项目策划阶段，为追求项目资金自平衡，可能存在虚列收益、虚高测算、与实际情况不符等问题。即使项目通过评审顺利入库，但在确定项目实施主体时，仍面临着项目收益重新测算问题，若项目收益与实际偏差较大，不能满足行业基本要求，在现行政策要求下，项目内容原则上不得调整，则在很大程度上影响项目落地。

同时，在项目实施过程中，关联产业内容的培育和产业导入需要一定的时间才能见效，关联产业增值发展后才有能力去反哺生态环境治理内容的投入。测算虚高会导致项目实际投资回报周期变长、存在更大的不确定性，不仅影响潜在或意向市场主体和金融机构参与项目的积极性，而且关联产业的发展对生态环境治理的反哺作用也将大打折扣。

（五）技术与管理的挑战

EOD项目的实施需要借助先进的生态修复技术和科学的管理方法。在实际操作中，技术和管理的挑战不容忽视。

在技术层面，一方面，生态环境治理技术难度高，往往涉及复杂的地质、水文、生态等问题，需要采用先进的技术和方法。然而，当前部分领域的技术还不够成熟，或者成本高昂，给项目实施带来了一定的困难。特别是对于矿山修复、土壤污染治理等重点领域，需要不断探索和创新治理技术，以提高治理效果和降低治理成本。另一方面，如何实现生态环境治理与关联产业有效融合是一个技术难题。产业开发需要遵循市场规律，而生态环境治理则需要遵循自然规律，两者在目标、路径和机制上存在一定的差异。需要通过科学合理地规划和设计，以及先进的项目管理和运营模式，来实现生态治理和产业开发的协同推进。

在管理层面，主要是项目实施主体能力不足问题，EOD项目对实施主体的综合能力要求较高，需要同时具备生态环境治理、关联产业开发、项目经营管理等多方面的专业知识和管理经验。同时具备相关能力的市场主体相对较少，一般采用联合体形式实施，由于不同企业之间存在一定的沟通、协同、配合障碍，且生态环境治理企业和关联产业开发企业之间往往存在能力和资源的差异，难以形成有效的合作机制，在一定程度上制约了EOD项目的实施效果。

EOD项目涉及多个领域和环节，存在多种潜在风险，如政策风险、市场风险、技术风险、资金风险等。这些风险具有不确定性和难以预测性，给项目管理带来了很大的挑战。

（六）利益协调的复杂性与艰巨性

EOD项目涉及政府、企业、公众等多个利益主体使得项目利益协调变得较为复杂。各个主体拥有不同的利益诉求和关注点，如，政府关注生态环境治理效果和社会福祉，企业关注项目经济效益和投资回报，公众则关注生活环境和健康权益。

EOD项目的核心在于将生态环境治理与关联产业发展相结合，实现生态价值与经济价值的双赢。在实际操作中，两者之间的平衡往往难以把握。一方面，生态环境治理需要投入大量资金和资源，且见效较慢；另一方面，产业开发追求的是经济效益最大化，可能会忽视生态环境的影响。如何在保护生态环境的同时实现经济效益的提升，是EOD项目利益协调中的核心事项。

EOD项目通常具有长期性和系统性特点，需要长期投入和持续管理才能取得显著成效。然而，在项目实施过程中，可能会面临短期利益与长期效益之间的冲突。例如，为了短期内实现经济效益的提升，可能会牺牲部分生态环境利益；或者为了完成生态治理任务而忽略了项目关联产业内容的发展。

（一）加强项目谋划的科学性与合理性

首先，从实际情况和具体需求出发，严格按照现行政策相关要求，明确项目的定位、目标、投资、内容等，确保项目的实施内容符合地方经济社会发展需求和相关政策要求。

其次，充分考虑生态环境治理的复杂性、多样性以及与优势产业的关联性。选定的生态环境治理内容须具备对优势产业的价值提升作用，而优势产业须具备发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强等特点。生态环境治理是关联产业的要素基础，是产业链发展的重要环节，能够有效提升关联产业的发展品质，实现产业收益增值，进而反哺生态环境治理项目。

再次，基于地方经济发展需求和远景目标等，合理确定项目投资规模，避免项目分散、随意捆绑、贪大求全，根据实际需求量体裁衣，谋划符合实际需求的项目规模，重点谋划边界清晰、融合度佳、布局集中、基础好、“小而美”的项目。

最后，加强对谋划方案的论证和评估工作，对项目边界、投资规模、项目内容等进行充分论证和评估，尽可能在项目谋划阶段消除各种潜在不利因素，提高项目的可行性、可融资性、可落地性，为项目的顺利实施保驾护航。

（二）全程锁定项目内容

根据生态环境治理需求，优先选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容。同时，分析生态环境治理内容对各相关产业的价值提升作用，选择价值提升空间较大、反哺能力强的优势产业确定为关联产业内容。项目内容不宜过杂、布局不宜分散，且生态环境治理内容与关联产业内容互为条件。

深入开展实地调研、“用脚步丈量”项目实施范围，与相关部门、单位深入沟通交流，获取项目前沿信息，提高项目基础资料的可靠性、符合性。对项目内容中涉及的规划政策、用地用海、资源能源、环境权益、人才技术等要素开展可获得性分析，避免在实施阶段调整项目内容。如：生态环境治理路线是否符合地方情况、项目内容是否符合规划要求、项目用地的取得方式、取得成本是否满足市场情况、大规模的土地流转是否具备可得性、关联产业内容的市场需求、项目融资需求是否能够满足等需要逐一落实，扎实做好各项基础工作。

根据项目实施需要，与行业主管部门、专业机构对接，综合各方意见或建议，优化调整项目内容，确保项目内容符合地方需求、体现地方特色、实施效果最佳。通过多种媒介开展项目市场测试工作，给予各方充分的测试时间，尽可能全面获取潜在或意向市场主体和金融机构的意见或建议，重视相关单位提出的每一条意见或建议，根据项目整体情况，确定最佳项目内容、规模以及需求，确保项目经济可行、技术路线可行、实施内容可行。

（三）拓宽资金筹集渠道、降低融资风险

项目实施内容、产业效益、项目区位等因素都可能产生对项目资金筹集的风险。

从项目自身出发，严格按照入库申报、银行审贷等政策要求，结合地方经济水平和优势产业合理确定项目实施内容。充分优化项目融资方案，根据项目实际需求和预期收益，合理规划自有资金和外部融资比例，降低融资成本和融资风险。

加强项目的宣传和推广工作，提高社会认知度和投资意愿，吸引更多、综合实力更强的市场主体和金融机构参与项目。加强与潜在或意向市场主体和金融机构的合作，探索多元化的投资融资模式、绿色金融等方式获得低成本、长期稳定的资金支持和保障。

提高项目管理水平，确保项目按计划、按质量、按预算实施。加强项目运营管理，提高项目的运营效率和盈利能力，增强项目的还款能力和降低融资风险；加强项目透明度建设，及时披露项目进展、财务状况等信息。

通过多元化的资金来源、加强项目风险评估与管理、优化投资融资结构等措施的实施，保障项目的顺利实施和可持续运营。

（四）客观开展经济评价

以项目内容为载体，在合作期内独立客观开展经济效益评价。明确财务经济评价的目标和范围，包括项目的投资规模、建设周期、运营期限等。做好基础资料的搜集工作，主要包括本地区类似项目的运维成本、经营收入情况等。根据项目建设内容，定向开展市场调研，全面了解同类项目的运营情况，根据相关基础数据，分析项目实施过程中可能产生的各项运营成本，做到不重不漏。基于项目建设规模、区位因素等，结合地区经济发展趋势和行业特性，合理设定产业内容的收费标准、预期增幅等。

采用科学的评价方法、详实的数据分析以及客观的收益预测，确保财务经济评价的客观性和准确性，为项目顺利实施提供坚实的经济基础。

（五）提升技术与管理水平、保障项目实施效果

在项目实施主体确定环节，优先选择综合实力强、管理和技术水平高的单位。项目实施主体要不断提升技术与管理水平保障项目的实施效果。如：加大对生态环境治理技术的研发投入力度，推动技术创新和成果转化；积极引进和消化国外先进技术成果，结合国内实际情况进行应用；建立完善的风险管理体系和应急预案，加强风险识别和评估能力；定期对项目进行风险评估和检查评估工作，及时发现并解决问题。

项目组织主体以及行业主管部门加强对项目实施主体的培训和指导力度，提高其综合能力和专业素质。鼓励生态环境治理企业和产业开发企业加强合作与交流，形成优势互补的合作机制。

（六）完善利益协调机制、促进共赢发展

解决各方利益不协调是项目的顺利实施的关键，在项目谋划阶段，准确确定项目目标，在合理选择生态环境治理内容的同时，选取与生态治理项目关联度高、发展前景好、产出效益高的关联产业内容，灵活采用产业链延伸、联合经营、组合开发等多种方式，推动生态环境治理项目与关联产业的有效融合，加强产业对生态治理的反哺能力，真正实现生态价值与经济价值的双赢。

在项目实施过程中，通过完善体系建设、创新实施模式、加强风险管控、拓宽资金筹措渠道、强化项目协同等措施，确保项目按照既定方案实施，防止项目偏离预定目标。

建立健全的利益协调机制，明确各利益主体的权利和义务以及利益分配原则，加强沟通协商工作，促进各利益主体之间的理解和合作。政府、企业、社会组织和公众等各方共同努力，加强沟通协调和合作配合，形成合力推动EOD项目的顺利实施和可持续发展。

现阶段是美丽中国建设的重要时期，也是EOD模式发展的重要时期，EOD模式作为推动生态文明建设、促进经济社会与自然环境和谐共生的重要途径，未来具有广阔的发展前景和重要的战略意义，虽然在实施过程中面临着诸多挑战和困境需要去克服，但是通过不断深化对EOD模式的认识和理解，加强对项目谋划的科学性和合理性，拓宽资金筹集渠道，降低融资风险，完善利益协调机制，促进共赢发展，不断提升技术与管理水平，保障项目的顺利实施，为实现生态文明建设和经济社会可持续发展贡献智慧和力量。