展望2025新型城镇化的重点任务及资金谋划方向（下）

在《展望2025新型城镇化的重点任务及资金谋划方向（上）》一文中，我们深入分析了新型城镇化的内涵与发展背景，并初步把握了其展现的新方向与新内容。本文中我们将进一步深入探索新型城镇化的重点发展任务，并细致剖析资金筹划的关键路径，以期共同展望城镇化建设的美好未来。

通过新型城镇化我们可以做什么，新型城镇化释放了什么信号？这一轮的新型城镇化可能是中国历史上最后一次大规模人口迁徙。截至2023年，我国常住人口城镇化率为66.16%，根据国家总体要求，2029年达到70%的话，每年需要新增的城镇人口约为900万人。另一方面，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差过大！足足相差了18%，这就说明我国约2.5亿人口有“市民化”需求，这部分人在城市工作，但没有城市户口。同时，城镇化率每提高1个百分点，可以拉动大概万亿规模的新增投资需求，另外还有每年2000多亿的消费需求。大量的人口市民化，在整个建投领域将带来大量的机会。尤其在基础设施建设、公共配套服务、科教文卫等民生保障工程，当然还有城市更新方向，地下管网改造、老旧小区街区改造等方向，都会成为热点工程。

首先是以县域经济为主的小城镇、中小城市，重点围绕促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提升、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。以县域为基本单元推进城乡融合发展，还可以发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

其次是大城市、超大特大城市需要进一步加快转变发展方式，发展方式由规模扩张向内涵提升转变，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。随着国土空间规划三线的全面划定，城市开发边界的确定。“摊大饼”式扩张得到遏制，撤县（市）改区等行政区划调整全面严控，建设用地规模、开发强度等控制性要求进一步明确。盲目扩张冲动得以控制。在基础设施、配套服务完善的基础上进一步扩大城市内涵，城市韧性短板应加快补齐，实施城市更新行动，将成为重点发展的方向也是财政支持的重点领域。

（一）以户籍改革为纽带加快农业转移人口市民化

对比世界主要发达国家，我国城镇化率还有较大提升空间，随着城乡人口迁移政策的逐渐放开我国的城镇化率得到大幅提升，常住人口城镇化率由1978年的17.9%快速增长到2023年的66.16%，户籍人口城镇化率由2016年的41.2%增长到2023年的48.3%，累计增长了7.1个百分点。但由于我国城市地区的落户门槛限制，以及户籍身份和公共服务、子女教育、医疗、社保的绑定，使得大量的外出农民工无法在城市落户。我国的城镇化率尤其是户籍人口城镇化率和其他国家相比存在较大差距。以户籍人口城镇化率为例，我国户籍人口城镇化率比日本低了43.7个百分点，比美国低了35个百分点。此外，还需要关注的是近年来我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距呈进一步扩大趋势，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率足足相差了18%，约2.5亿人口有“市民化”需求，这也进一步说明了深化户籍制度改革的必要性。

目前，尽管我国部分超特大城市和大城市已进一步采取措施放宽落户门槛，但整体上超特大城市和大城市的落户门槛依然较高，部分超大城市的落户门槛仍未放松。这也使得我国大城市的人口集聚程度较低。健全常住地提供基本公共服务制度，增加常住人口可享有的基本公共服务项目，按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局，实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。促进农业转移人口在城镇稳定就业，完善农民工等重点群体就业支持体系。保障随迁子女在流入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，加大公办学校学位供给力度，持续提高随迁子女在公办学校就读比例。加快将随迁子女纳入流入地中等职业教育、普惠性学前教育保障范围。优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。依据常住人口规模变化动态调整、统筹优化各地教师等人员力量。加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。积极培育发展住房租赁市场，支持采取多种措施通过市场化方式满足农业转移人口住房需求。逐步使租购住房群体享有同等公共服务权利。在具备条件的城市推进保障性住房建设。

（二）以工业化推动潜力地区城镇化

健全产业跨区域新布局激励机制。完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动潜力地区与发达地区加强产业对接协调，创新飞地经济、托管运营等产业合作模式，健全产值指标等利益共享机制。完善跨省份产能布局等量或按比例置换机制，建立排污权等指标随项目按比例转移机制。便利企业跨区域流动，推行经营主体迁移“跨省通办”。加强考核引导，支持国有企业向潜力地区倾斜布局。

强化土地节约集约利用。建立以亩均效益为导向的土地差异化供应机制，推动零散工业用地向园区集聚，加大力度盘活存量土地和低效用地。支持在潜力地区依据国土空间规划综合运用增减挂钩等政策工具，提高土地节约集约利用水平，支持新型工业化城镇化重点项目建设。完善不同主体功能区的差异化自然资源管理政策。鼓励将潜力地区建设项目按程序纳入省级重大项目清单，探索对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应。

加强资金多元投入保障。中央财政性建设资金支持潜力地区园区设施、职业教育、市政设施等建设，设置专门额度支持产粮大县基础教育、医疗卫生、养老托育等公共服务能力提升。完善中央财政县级基本财力保障机制，省级财政可统筹相关资金支持潜力地区发展建设。加大对潜力地区的制造业中长期贷款投放力度。充分发挥各类金融机构作用，支持潜力地区新型工业化城镇化项目建设。研究综合运用财政、土地、金融、产业等政策，支持潜力地区提升城镇化发展水平。

（三）实施现代化都市圈培育行动

利用地方政府专项债券等资金支持符合条件的都市圈建设项目，将都市圈产业协作配套项目整体纳入省级重大项目清单。加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

提升城际通勤效率。稳步推进都市圈轨道交通网络建设。探索中心城市轨道交通向周边城镇延伸，鼓励采用大站直达等停靠方式。推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，实现“零距离”换乘和一体化服务。加快建设都市圈公路环线通道，全面畅通都市圈内各类未贯通公路和瓶颈路段。

强化产业分工协作。超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力。周边中小城市要发挥比较优势、主动承接功能转移，形成以先进制造为主的产业结构，与超大特大城市开展“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”等协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。

加快市场一体化建设。推动准入标准一体化，加快实现都市圈内涉企审批流程标准化和信息互联共享，清理经营主体迁址变更登记障碍。推动市场监管一体化，以食品药品、知识产权、客货运输等为重点，加强监管标准衔接和执法协作。推动要素市场一体化，加快实现公共资源交易平台共享项目信息、互认经营主体、互通电子服务。

推进公共服务共建共享。超大特大城市要有序疏解过度集中的高等教育和优质医疗资源，支持与周边城市开展优质中小学、三级医院等多模式合作办学办医，推动跨城市医院检查结果互认。推动住房公积金异地业务协同。推动政务数据互联互通，联合制定同城化无差别受理事项清单，加快实现高频政务事项跨城市“一网通办”。健全重大灾害和公共事件联防联控机制，加强应急救援协同保障。

（四）以实施城市更新和安全韧性提升，打造宜居、韧性、智慧城市

城市更新是目前一个特别重要的领域，包括中央财政资金、地方政府专项债都对其有着积极的支持。主要以人口集中、规模大、密度高、影响面广的关键领域为重点，通过加强城市基础设施建设、补齐城市安全韧性短板，来进一步地提升城镇综合承载能力，加强城市的韧性。

推进城镇老旧小区改造。以水电路气信邮、供热、消防、安防、生活垃圾分类等配套设施更新及小区内公共部位维修为重点，扎实推进2000年底前建成的需改造的城镇老旧小区改造任务，有序实施城镇房屋建筑更新改造和加固工程。因地制宜实施小区环境及配套设施改造建设、建筑节能改造等。以“一老一小”人群需求为重点，推进社区嵌入式服务设施建设，加强无障碍环境建设和适老化改造，提高社区公共服务水平。

加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。加大保障性住房建设和供给，加快解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期。采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，推进城中村改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境。推进“平急两用”公共基础设施建设，在超大特大城市辖区内的山区县（区），打造一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地，提升城市应对突发公共事件能力。

加强城市洪涝治理。加快构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，加强雨水管网和泵站建设改造，开展排涝通道系统整治，稳妥推进雨污分流改造和海绵城市建设。按时全面完成以京津冀为重点的华北地区和吉林、黑龙江灾后恢复重建工作，体系化提升防灾减灾救灾能力。

实施城市生命线安全工程。加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级。加快城市燃气管道等老化更新改造，加快消除安全隐患，同步加强物联感知设施部署和联网监测。加强城市应急备用水源建设和管网互通。强化城市道路交通运行基础，构建级配合理、功能完善、顺畅通达的路网体系。推进社会治安防控体系现代化。

推进绿色智慧城市建设。加快建立地级及以上城市生活垃圾分类处理系统，推广绿色建材、清洁取暖和分布式光伏应用。加快居住区充电设施建设，推动公共停车场、具备条件的加油（气）站在确保安全的前提下配建快充、换电和加氢设施，开展公共领域车辆全面电动化试点。积极推进“千兆城市”建设，加快实现第五代移动通信（5G）网络城区连续覆盖和重点场所深度覆盖，推动北斗应用融入城市建设管理。推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设。

中央财政性建设资金对符合条件的保障性租赁住房、城镇老旧小区改造、城市燃气管道等老化更新改造、城市排水防涝、超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设等项目的支持。

中央财政城镇保障性安居工程补助资金对符合条件的保障性住房、城中村改造项目予以积极支持。

地方政府专项债券支持符合条件的保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造项目。采取特许经营模式，规范实施政府和社会资本合作新机制。

二、资金谋划方向