扩容·革新·赋能：解锁2025年专项债投向新变化

2020年至今我国每年新增专项债券限额分别为3.75万亿、3.65万亿、3.65万亿、3.8万亿和3.9万亿，预计2025年新增专项债券限额4.5万亿。同时，中央提出提高财政赤字率以加强逆周期调节，为专项债的扩容提供了政策空间。

为更好地发挥地方政府专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，日前，国务院进一步优化完善地方政府专项债券管理机制。走在前线看变化，把握机会抓政策。聚焦近年来专项债投向变化，接下来让我们一起解锁2025年的政策调整。

2019—2024年侧重于生态环保、保障性住房、社会事业、水利、市政基础设施等多个领域。2025年首次实行专项债券投向领域“负面清单”管理，明确指出未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

（一）2025年地方专项债券支持投向领域调整情况

2024年专项债券支持投向集中在十一大领域，2025年的专项债券不再局限于以往年度的常规支持投向，首次实行负面清单管理。具体内容如下所示：

由上可知，今年专项债券实行负面清单管理，通过“非禁即入”的灵活机制，结合审核权下放、资本金比例提升等配套政策，释放了专项债在稳增长、调结构、防风险中的多重潜力。

（二）2025年地方专项债券可用作资本金的行业变化情况

地方政府专项债券可用作资本金的行业今年新增了“货运综合枢纽”“卫生健康”“养老托育”等多个领域。具体内容如下表：

地方政府专项债券可用作资本金的行业

由此可知，2024年较上年新增“保障性住房”和“符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施”2个领域，从上年的15个领域增加至17个领域。今年又将“货运综合枢纽”“卫生健康”“养老托育”“城市更新”“新型基础设施”等多个领域纳入专项债券用作项目资本金的范围，从上年的17个领域增加至22个领域，更进一步地发挥专项债券的驱动作用。

地方政府专项债券禁止类项目清单（2025年版）

（一）完全无收益的项目

（二）楼堂馆所

1.党政机关办公用房、技术用房；

2.党校（行政学院）；

3.培训中心；

4.行政会议中心；

5.干部职工疗养院；

6.其他各类楼堂馆所。

（三）形象工程和政绩工程

1.巨型雕塑；

2.过度化的景观提升和街区亮化工程；

3.文化庆典和主题论坛场地设施；

4.其他各类形象工程和政绩工程；

（四）房地产等项目

1.除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；

2.主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施；

（五）一般竞争性产业项目

一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

注①：鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设：专项债券不得投向一般竞争性产业领域。

注②：允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备：允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照相关部门规定执行。

总体来看，地方政府专项债券投向领域禁止类项目清单较往年未发生重大变化，但今年未在全国通用禁止类项目的基础上，单独列示地方政府债务风险为红色地区的禁止类项目。各地区需进一步加强专项债券投向领域的负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程、房地产开发等商业设施以及各类非公益性资本支出项目。

2025年开展专项债券项目“自审自发”试点。首次下放专项债券项目审核权限，在部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省利用专项债券发挥挑大梁作用。具体名单如下表：

2025年专项债投向领域扩大，新增了收购存量商品房、盘活闲置土地、前瞻性新兴产业基础设施及城市更新等方向，突破了传统的基建边界。政策更加强调管理机制的创新，如“负面清单”制度、“自审自发”试点、资本金比例上限提升至30%等政策突破，大大地释放了地方政府的灵活性与效率。通过支持新基建、战略性新兴产业、民生补短板等领域，发挥专项债券对经济高质量发展的驱动作用，推动新质生产力培育和产业结构升级。

整体来看，专项债券的政策调整，既稳短期投资，又谋长远经济动能转换，也与中央经济工作会议“扩大有效需求”与“构建新发展格局”的要求形成呼应，各地政府今年可以结合专项债券最新调整，建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制，谋划出更加有针对性地一批势在必行，必须干的项目，更好地利用专项债券的撬动作用。