存量与新增双维度：土地储备专项债券的操作要点及案例解析

为盘活存量闲置土地，提高土地利用效率，促进房地产市场平稳健康发展，自然资源部财政部等相关部门相继发布国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见（国办发202452号）关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知(自然资发2024104号)自然资源部财政部关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知（自然资发202545号）等多项政策，为如何更好支持运用专项债券开展土地储备工作指明方向

此外，2025年政府工作报告中指出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设土地收储和收购存量商品房消化地方政府拖欠企业账款等截至2025年6月25日，北京广东四川湖南福建浙江安徽山东上海等自审自发地区已成功发行610个土地储备专项债项目，发债金额合计1693亿元

结合国家最新政策导向及我司多年来土地储备专项债券申报实践经验，2025年土储专项债申报工作需重点关注以下实操要点：支持范围界定申报主体资质地块成熟度评估收储价格合理性出让价格测算项目融资平衡方案设计及发债额度匹配性等关键环节

1存量闲置土地

企业无力或无意愿继续开发已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地，包括空闲低效用地等其他存量闲置建设用地注：2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围

2新增土地储备

办理农用地转用征收批准手续实施征收的土地；依法收回其原使用权已注销的国有建设用地；收购的国有建设用地；行使优先购买权取得的国有建设用地；其他依法取得的国有建设用地等

1存量闲置土地

存量闲置土地首先必须纳入处置存量闲置土地清单和经市县人民政府批准的土地储备年度计划，此外，所有地块还需录入全民所有土地资产管理信息系统取得地块标识码拟收储地块需符合国土空间总体规划和详细规划等规划要求土地权属清晰，若存在抵质押查封等情况，需进一步提供情况说明和相关解决措施

2新增土地储备

新增土地须纳入经市县人民政府批准的土地储备年度计划录入全民所有土地资产管理信息系统取得地块标识码若涉及存量国有建设用地，须提供依法收回文件或收购协议；若涉及新增建设用地，须提供批准征收文件此外，新增土地还需权属清晰符合国土空间总体规划和详细规划等规划要求

1存量闲置土地

存量闲置土地的价格由基础价格和下调幅度组成基础价格按土地市场评估价格相较企业土地成本就低确定其中，企业土地成本包括企业已缴纳的土地价款相关税费等确定基础价格后，市县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构，集体决策确定基础价格下调幅度待价格公示完成后，报市县人民政府批准确认

2新增土地储备

涉及收购地块，须对土地开展市场价格评估，并与土地使用权人协商，合理确定收购土地补偿金额；涉及储备地块的前期开发，须明确土地征拆成本及相关的前期费用

土地储备专项债券的收入为土地出让收入，为实现项目的融资收益平衡，需合理预测土地出让价格，要符合现实情况，防止出现项目收益虚高的情况

一个土地储备项目可由单个或多个地块组成，专项债资金可在同一项目的不同地块间调剂使用，但项目整体须实现项目融资收益平衡在确保项目融资收益平衡的前提下，可实现全额发债已成功发行的土地储备专项债券的期限多为5年7年

项目名称：安徽省xx县存量闲置土地收储项目

项目内容：项目包含2宗地块，拟收储土地119.22亩，地块用途均为商业住宅用地，土地权利人为当地国有企业，属于企业无力无意愿开发土地两宗地块权属清晰，其中地块一存在抵押情况，已获得抵押权利人同意两宗地块的企业土地成本为31955.81万元，评估价格为27994.25万元，就低以评估价格为基础价格，县政府集体决策根据基础地价下调5%，最终收储价格为26594.54万元

项目总投资：项目总投资为26594.54万元，其中申请专项债券26500.00万元，财政配套资金94.54万元

专项债发行情况：根据信息披露资料，本项目发行专项债券26500.00万元，债券发行期限7年

收入情况：项目收入为土地出让收入，参考近三年周边相同用地性质相同容积率的土地的价格预测收储地块出让收入为50412.82万元，扣除土地出让须计提的政策性成本后，本息覆盖率为1.60

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