地方政府融资平台转型发展研究

二地方政府融资平台发展现状

地方融资平台的统计存在多种口径，包括财政部人民银行银监会审计署中央国债登记结算有限责任公司和万德等多个机构的名单

根据银监会在2018年底公布的数据，县级政府投融资平台数量最多，占全部比67.21%，其次是地市级的平台，占比29.56%，省级平台占比最少，只有3.23%

从 2020 年立鼎产业研究中心报告来看截至 2020 年底，全国政府融资平台数量已减少至约 10000 家左右，较 2012 - 2013 年顶峰时的 12700 家下降了约 21.4%监管类平台主要集中在江苏浙江湖南四川和河南等地，这 5 个省份的融资平台数量占全国总数的 39.1%，债务余额占 42.8%

2025年3月财政部长答记者问中提到：通过债务置换有效带动平台退出，从2024年四季度情况看，置换政策实施后平台减少4680家，占全年减少总数的三分之二以上同时，通过带动优化银行等金融机构资产质量，增强信贷投放意愿，更好服务实体经济发展

（一）平台盈利能力分析

2015年以来，多数地区推进地方融资平台的优化重组，很多平台公司被注入大量公益性资产但在资产规模扩大的同时，平台公司的经营性收入和利润却很难增加与市场化同类企业相比，平台公司的资产报酬率普遍处于较低水平

近年来平台公司的盈利能力呈现持续下降趋势，这对其市场化转型形成了较大制约2020年以来全国工业类地方融资平台的盈利水平持续下降，其中平均净资产收益率（ROE）从2020年的2.99%降至2023年的1.64%，而平均资产收益率则从1.19%持续降至0.66%，均已明显低于同期无风险利率水平（陈怀锦，2025）

（二）平台公司融资渠道发生变化

剥离政府融资职能后，地方融资平台的市场化水平得到了显著提升（周天芸等，2021），但这也意味着其更容易受到市场形势和政策变动的冲击（马丽等，2023）近年来，受地方隐性债务监管政策影响，各地平台公司的融资渠道仍然被持续压缩

即便是已经完成市场化转型的平台公司，也难以顺利获得融资尽管中央已经明确提出要保障融资平台合理融资需求，但由于缺乏明晰的隐性债务界限和白名单，主要金融机构和金融市场都对平台公司的融资行为持谨慎和保守态度其结果是，近年来城投债借新还旧所占比例上升，净融资额整体呈现下降趋势

城投企业的融资渠道发生显著变化，债券和非标占比不同程度下降，银行贷款占比上升，城投债进入存量市场2024 年城投债净融资额出现明显下滑，2024 年为 -734.72 亿元，同比大幅转负2025 年 1 月城投债净融资额 28.96 亿元，同比下降 96.56%（杨小静朱洁，中诚信分析，2025）2024 年以来，城投企业的债务结构持续调整，债券和非标占比下降，银行贷款占比提升这有助于降低融资成本，减少对非标融资等高成本资金的依赖，提高债务的稳定性和可持续性，降低债务风险

（三）非标融资违约事件频发

在启动转型工作后，地方融资平台的融资渠道主要有银行贷款城投债券和非标融资三种其中，非标融资包括融资租赁基金/资管类融资信托融资等，在报表中反映在负债率科目或权益类科目相比于银行贷款，非标融资涵盖了包括区域融资环境公司融资渠道融资能力等在内的丰富信息，是观察融资主体信用风险的重要依据

虽然非标融资占地方融资平台融资规模的比重不高，但近年来却成为金融风险的重要来源之一2018年以来，我国城投非标产品违约事件大幅增加仅2023年111月，发生了116起城投非标产品违约事件非标融资违约事件频发且数量不断增加，说明地方融资平台的经营管理风险正逐步加剧（陈怀锦，2025）

尽管当前地方债务整体相对可控，但化债进度和债务风险存在区域间差异不同区域的经济实力财政状况债务规模与结构等不同，导致其在面对到期债务时的偿债能力和舆情风险分布不同经济发达地区与欠发达地区的分化经济发达地区财政实力相对雄厚，融资渠道更畅通，化债能力较强，非标舆情风险相对较低；而经济欠发达地区可能面临财力有限债务规模相对较大等问题，化债难度较大，非标舆情风险相对较高

不同区域的债务管控水平也会影响非标舆情风险一些地区债务管控严格，能够及时发现和化解潜在风险，非标舆情较少；而一些地区债务管控相对薄弱，可能存在风险隐患未及时排查和处理的情况，非标舆情风险易发

三地方政府融资平台转型方向

市场化转型加速退出后的融资平台，其债务作为市场化经营主体债务，按市场化法治化原则处理，不纳入融资平台金融债务统计，不再适用相关特殊政策城投公司需要加速市场化转型，提升自身的造血能力，向市场化法治化的经营主体转变，通过加强管理优化业务结构拓展市场化业务等方式，提高自身的盈利能力和市场竞争力

与产业融合发展城投公司应积极寻求与产业的融合发展，通过参与城市建设基础设施运营产业园区开发等项目，与相关产业企业开展合作，实现资源共享优势互补，拓展业务领域和收入来源，同时也有助于提升城市的产业竞争力和综合承载能力，实现从单纯的融资平台向综合性城市运营商的转变

加强债务风险管理在融资环境变化和债务化解的背景下，城投公司需要更加注重债务风险管理，合理控制债务规模，优化债务结构，确保债务的可持续性同时，要加强与金融机构的沟通协调，争取更优惠的融资条件和更长的融资期限，降低债务风险

探索多元化融资渠道虽然传统的融资渠道受到一定限制，但城投公司可以探索多元化的融资渠道，如通过资产证券化引入战略投资者开展项目融资等方式，拓宽资金来源，满足自身发展的资金需求

关于举办锚定四稳目标，赋能国企高质量发展新征程聚焦项目落地国企改革与新质生产力发展研讨班的通知