在全球经济格局深刻调整与国内经济转型升级的双重背景下，城市作为经济发展的核心引擎，其发展模式也面临着从粗放型扩张向精细化内涵式增长的转变城市更新作为这一转变的关键举措，不仅是提升城市空间品质改善居民生活条件的迫切需求，更是推动经济高质量发展促进社会可持续发展的重要抓手当前，我国的城市发展进入城市更新的重要时期，发展阶段已经由大规模建设的拆建转为存量提质增效和增量结构调整并重的阶段近年来，中央和地方政府高度重视城市更新工作，出台一系列措施，旨在顺应当前发展阶段下城市发展的必然规律，不断推进城市结构优化与城市生活品质的提升，以满足现代化人民群众对于日益增长的美好生活的需要同时城市更新已成为促进我国经济高质量发展的重要抓手，也与当前两重项目紧密相连，相互促进，共同推进城市的高质量发展
划重点
01
我国城市更新的探索成效
（一）政策体系逐步完善，城市更新进入高质量发展阶段
1. 国家层面政策支持
我国城市更新的推进离不开政策的有力支持，从国家层面来看，2021年住房和城乡建设部发布关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知为城市更新明确了方向，强调城市更新应注重留改拆并举，避免过度商业化开发，保护城市的历史文化与特色风貌2023年国务院印发十四五城市更新行动计划进一步明确了城市更新的目标任务，明确提出要优化城市空间结构，提升城市功能品质，并鼓励社会资本参与2025年作为十四五规划的收官之年，中央办公厅国务院办公厅颁布的关于持续推进城市更新行动的意见更是城市更新行动的纲领性文件，明确了城市更新的总体要求有效促进家具家电等领域消费，也可以营造丰富多元的消费场景，推动城市更新与经济高质量发展的深度融合国家发展改革委在2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，同时在两重建设超长期特别国债资金安排中，也继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持，体现了政策层面的协同推进，为城市更新提供了坚实的财政保障
2. 地方政府积极响应国家战略
地方政府结合本地实际，制定了更具操作性的实施细则例如：北京市提出减量发展模式，重点推动老旧小区改造工业遗存再利用，通过精细化的更新策略，提升城市空间品质与功能；上海市探索城市更新+产业升级联动机制，推动黄浦江两岸综合开发，将城市更新与产业升级紧密结合，打造了外滩金融带徐汇滨江艺术区等高端功能区，实现了经济效益与社会效益的双赢；深圳市创新政府引导+市场运作模式，鼓励市场主体通过特许经营REITs等方式参与更新项目，激发了市场活力，为城市更新提供了多元化的资金来源与创新的运营模式这些中央与地方政策的协同推进，为城市更新提供了制度保障，同时也为投融资模式创新奠定了基础，推动城市更新进入高质量发展阶段
这些中央与地方政策的出台，为城市更新提供了制度保障，同时也为城市更新领域投融资模式创新奠定了基础
（二）城市更新成为拉动投资扩大内需的重要手段
城市更新不仅仅关乎城市品质提升，人居环境持续改善，人民生活水平的提高，更是当前扩大内需战略促进经济发展方式转变的重要渠道
1. 投资空间持续扩大
我国城市更新改造需求巨大，通过对低效土地与存量老旧建筑的盘活利用，可以进一步稳定扩大内需空间，据住建部数据公布数据，2023年全国城市更新投资规模预计超过5万亿元，涵盖老旧小区改造基础设施升级产业园区焕新等多个领域，这一庞大的投资规模不仅直接带动了建筑建材等相关产业的发展，还通过产业关联效应，拉动了上下游众多产业的协同发展，形成了强大的经济增长动力
2. 拉动关联产业发展
通过对存量资产的再发掘以及存量资产的提质增效，在房地产市场环境持续低迷的背景下带动了建筑建材智慧城市绿色低碳等相关行业的发展，有效促进家具家电等领域消费例如，老旧小区改造不仅改善了居住环境，还促进了家电装修等消费增长也可以营造丰富多元的消费场景，形成投资消费就业的良性循环，形成以长期运营增值服务为支撑的发展新模式同时，通过在城市更新中创新研发和推广应用绿色低碳智慧等新技术新产品，还有助于推动城市产业和科技创新发展，加快经济发展方式转型升级，为城市经济的可持续发展注入新的活力
3. 促进新型城镇化建设
在促进新型城镇化建设方面，城市更新通过优化边角空间，改善居住环境，消除安全隐患，让居民生活品质得到显著提升；同时可以打造完整社区，整合服务资源，构建生活服务圈，提升公共服务设施利用率，为居民提供便利生活条件，契合新型城镇化对公共服务均等化优质化的要求；另外可以推动基于数字化网络化智能化的新型城市基础设施建设，加快实现5G网络城区覆盖，提升城市治理的智慧化水平，助力新型城镇化背景下智慧城市建设，增强城市的吸引力和竞争力，从而推动新型城镇化高质量发展
（三）城市更新改善现有城市空间布局不足，更好地服务于人民
1. 优化城市功能布局
城市更新在优化城市功能布局方面发挥了重要作用，通过存量土地再开发，城市更新能够缓解土地资源紧张问题，提高土地利用效率例如，广州通过三旧改造（旧厂旧村旧城），盘活了大量低效用地，为新兴产业提供了空间例如，成都通过对于城市中金角银边的再开发利用，将每一寸剩余空间的价值最大化，通过场景植入设施升级功能叠加社区融合等系列措施，从而优化城市功能的布局
2. 提升公共服务水平
在提升公共服务水平方面，城市更新不仅关注硬件改造，还注重教育医疗养老等配套设施的完善例如，成都玉林片区通过微更新，保留了社区文化特色，同时增设了社区食堂养老驿站等便民设施，为居民提供了更加便捷优质的生活服务，提升了居民的幸福感与获得感
3. 推动绿色低碳发展
在推动绿色低碳发展方面，许多城市更新项目融入了海绵城市绿色建筑等理念，助力双碳目标实现例如，雄安新区在城市建设中广泛应用低碳技术，打造了可持续发展的样板，为我国城市绿色低碳发展提供了宝贵经验
划重点
02
近两年典型案例的推进情况
通过住房和城乡建设部官方网站公布查询可知，20242025年共公布过两批次城市更新典型案例共计69个，根据其对典型案例的详细分类情况，包括了对既有建筑更新改造类城镇老旧小区改造类完整社区建设类老旧街区改造类城市功能完善类城市基础设施改造类城市生态修复类以及历史文化传承类共计八个类别，这些案例覆盖了多个城市，涉及不同类型的更新，采用了不同的投融资模式实施以下选取了几个具有高度推广价值的案例进行分享：
（一）北京：首钢园区工业遗存更新（第一批）
首钢园区曾是北京重要的工业基地，随着产业转型，首钢集团与政府合作，紧抓冬奥契机，将其改造为冬奥+文创+科技综合体项目通过市场化运作，引入社会资本，成功打造了首钢滑雪大跳台六工汇商业体等标志性项目，成为工业遗存更新的典范
1. 项目概况
首钢园区位于北京石景山区，原为首钢集团主厂区，2010年停产搬迁后启动更新改造，2015年底北京冬奥组委落户首钢，首钢北区开始全面更新转型发展，规划面积8.63平方公里，定位为冬奥+科技+文创综合体
2. 投资规模
项目总投资约200亿元
3. 资金来源
项目的全部资金来源于政府投资社会资本投资以及引入金融工具资金，其中：政府投资方面，北京市财政联合石景山区政府提供基础配套资金约50亿元；社会资本投资方面，首钢集团联合万科华润等企业自主投资150亿元；金融工具方面，部分项目通过ABS（资产证券化）融资，如首钢滑雪大跳台运营权证券化融资5亿元
4. 投融资模式
该项目灵活运用了多种机制，探索灵活供地方式，采用片区开发的方式整体运作具体包括政企合作，由政府方负责土地整理和基础设施建设，企业负责商业开发和运营；市场化运作，由首钢集团成立首钢基金，引入社会资本进行股权合作；产业导入+长期运营，通过引入腾讯百度等科技企业，形成产业生态，提升资产价值
5. 现状与成效
该项目目前已建成首钢滑雪大跳台（冬奥场馆）六工汇商业综合体腾讯北京总部等；首钢园已成为时尚新兴消费基地和科幻产业集聚区，服贸会中国科幻大会西山永定河文化节滑雪大跳台世界杯等重大活动相继举办，冬奥组委办公区金安科幻广场制氧创新工场六工汇等产业空间投入使用年接待游客超300万人次，园区年产值突破100亿另外首钢REITs（基础设施公募REITs）已申报，未来将推动资产证券化退出
（二）重庆：九龙坡区民主村完整社区建设项目（第一批）
重庆市项目位于九龙坡区谢家湾街道，界于杨家坪步行街和万象城两商圈之间，面积0.24万平方公里，共3962户8744人，60岁以上居民占比达30%现存9栋为20世纪50年代苏式红砖房，其余大多数楼房建于90年代2022年启动完整社区试点建设以来，将环境提升和设施补充相结合，打造社区院坝活动空间，构建便民十分钟生活圈
1. 项目概况
民主村位于重庆市九龙坡区杨家坪商圈核心区，是典型的老旧社区，始建于20世纪80-90年代，建筑老化配套缺失环境脏乱问题突出以完整社区为目标，聚焦宜居宜业宜游，打造集居住商业文化公共服务于一体的复合型社区采用留改拆增相结合的综合整治模式，避免大拆大建，注重保留社区原有市井烟火气民主村项目通过小切口微改造精运营，实现了社会效益与经济效益双赢，为全国同类城市更新提供了重庆样板其核心启示在于：以人民需求为导向，以多元融资为支撑，以长效运营为保障
2. 投资规模
项目总投资约3.5亿元（分两期实施），其中：一期（20222023年）投资2亿元，侧重基础设施和建筑改造；二期（20242025年）投资1.5亿元，侧重产业导入和智慧化提升
3. 资金来源
项目的全部资金来源于政府投资社会资本投资社区自筹以及银行贷款，其中：政府投资方面，重庆市财政及九龙坡区财政共同出资1.2亿元，用于基础改造；社会投资方面，通过引入万科等社会企业参与商业运营的共同出资0.8亿元；社区自筹方面，居民众筹+商户分摊费用，共同筹集资金0.5万元；政策性银行贷款方面，信贷主体通过项目贷的方式从国开行获得1亿元的长期低息贷款
4. 投融资模式
(1) 政府+市场+居民三方共担
政府主导：财政资金负责公共设施和基础设施；
市场运作：引入万科等企业通过改造+运营获取长期收益；
居民参与：通过社区基金众筹部分资金，并参与改造方案设计
(2) 金融工具应用
政策性金融：国开行贷款期限20年，利率较市场低1～1.5个百分点；
社区微信托：试点社区更新信托计划，居民小额投资享受租金分红；
未来REITs储备：部分商业资产计划纳入重庆保障性租赁住房REITs扩募
(3) 收益平衡机制
商业反哺公益：企业通过运营社区商业（如食堂便利店）获取收益，同时承担养老服务中心等公益设施成本；
土地溢价回收：改造后周边地块增值部分按比例返还更新基金
5. 现状与成效
在民生改善方面，该项目的实施惠及居民5000余户，户均住房价值提升30%；加装电梯42部，老年群体出行难题大幅缓解；社区食堂日均服务 300人次，养老中心覆盖率100%
在经济拉动方面，该项目的实施可以提升周边商业的价值，商业租金上涨50%，空置率从40%降至10%；新增就业岗位800个，本地居民创业占比超60%；带动周边商圈消费增长 20%（杨家坪商圈联动效应）
在社会与文化价值方面，整体保留山城巷弄风貌，成为网红打卡地（年游客量超50万人次）；获评 住建部完整社区建设示范项目（2024年）；居民满意度调查得分 92分（改造前仅65分）
（三）成都：利用城市剩余空间打造金角银边系列工程（第二批）
成都市借力城市更新的政策，为推动公园城市示范区建设，积极探索精细化空间治理模式，成都市以提升城市建成区中未充分利用，建立成都市更新利用城市剩余空间打造金角银边三年行动方案的政策支持体系，共同推进的工作机制，从空间用地资金支持审批服务共建共享四个方面搭建金角银边激励政策体系成都市在20212023年期间12个中心城区3个城市新区共完成632处城市剩余空间整治提升成为供市民休闲娱乐交往的高品质空间
1. 项目概况
成都市作为国家中心城市和公园城市示范区，面对城市快速发展中产生的边角余料闲置空间（如桥下空间建筑间隙废弃地等），创新性提出金角银边更新理念该项目于2021年1月启动试点，2023年12月完工，三年完成632处点位建设，旨在通过小微空间更新提升城市品质
2. 投资规模
项目总投资约3.16亿元
3. 资金来源
项目的全部资金来源包括财政投资以及社会资本投资，其中：财政投资方面，地方财政共计投入2.21亿元；社会投资方面，通过招引社会投资人共计投资0.95亿元
4. 投融资模式
项目通过三权分立+以商补公+引入社区合伙人的方式实施
5. 现状与成效
在空间效益利用方面，累计激活闲置空间完成632处，人均绿地面积增加1.2㎡，城市灰空间利用率从12%提升至68%
在经济价值方面，激发小店经济夜市经济周末经济，带动周边物业增值约30亿元，培育本地小微商户1200余家，创造灵活就业岗位2.3万个多维度增绿增景，改善了城市空间环境，因地制宜配置便民设施，提供了多样化公益服务，与社区街道社会团体合作开展各类主题活动
在社会影响方面，获评中国人居环境范例奖，市民满意度达94.6%，形成可进入可参与可消费的活力场景
（四）上海：黄浦江两岸综合开发
上海通过政府主导+市场参与模式，对黄浦江两岸进行系统性更新，打造了外滩金融带徐汇滨江艺术区等高端功能区项目采用土地出让PPP合作等方式，吸引了万科保利等企业参与，实现了经济效益与社会效益的双赢
1. 项目概况
黄浦江两岸开发是上海城市更新的核心工程，涉及浦东徐汇杨浦等区，重点打造金融文化科创产业带，总规划面积约120平方公里
2. 投资规模
项目总投资超5000亿元（分段实施）
3. 资金来源
项目资金来源于政府投资社会资本以及金融工具资金，其中：政府方投资，由上海城投浦发集团等国企主导，财政投入约2000亿元；社会资本投资方面，由万科保利华润等房企投资超3000亿元；金融工具方面，部分项目通过CMBS（商业地产抵押贷款支持证券）融资，如外滩金融中心CMBS发行规模65亿元
4. 投融资模式
项目采用土地出让+开发商主导：政府收储土地后公开出让，房企竞拍开发（如徐汇滨江地块由香港置地以310亿元竞得）；
PPP模式：部分基础设施（如滨江步道码头）采用政府与社会资本合作；
产业基金：设立上海城市更新基金（规模800亿元），吸引保险信托资金参与
5. 现状与成效
已建成外滩金融带西岸艺术中心前滩商务区等标杆项目；黄浦江两岸年GDP贡献超1万亿元，占上海经济总量约20%；未来计划推动更多项目纳入公募REITs试点，实现资本循环
（五）深圳：城中村综合整治
深圳通过综合整治+有机更新策略，对白石洲大冲等城中村进行改造，既保留了城中村的低成本居住功能，又提升了环境品质项目采用市场主体+村集体合作模式，平衡了各方利益，为超大城市更新提供了可复制经验
1. 项目概况
白石洲是深圳规模最大的城中村之一，改造涉及约15万人口，规划建设超高层住宅商业综合体及产业空间，总建筑面积约350万平方米
2. 投资规模
项目总投资约500亿元
3. 资金来源
项目全部资金来源于社会企业自筹村集体自筹以及银行贷款，其中：企业自筹资金方面，由开发商绿景中国（港股上市房企）作为实施主体自主投入约300亿元；村集体合作方面，白石洲股份公司以土地作价入股，占项目投资的20%；银行贷款方面，由项目实施主体通过国开行建行等信贷机构提供长期贷款150亿元
4. 投融资模式
项目采用政府+开发商+村集体三方合作，即政府制定政策，开发商出资，村集体分享收益；分期滚动开发：首期投资100亿元，通过销售回款支撑后续建设；长周期运营：规划持有部分商业物业，未来通过REITs退出
5. 现状与成效
项目首期拆迁已完成，2025年首批住宅将入市；项目建成后预计年租金收入超30亿元；深圳已出台城中村改造条例，为类似项目提供政策保障
表1 典型城市更新政策比较
（上述案例及数据来自住建部及其他公开渠道）
划重点
03
当前我国城市更新面临的潜在挑战
（一）资金缺口大，投融资模式仍需创新
城市更新类项目通常具有周期长投资大的特点，目前我国城市更新的资金来源仍以政府财政和银行贷款为主，市场化融资渠道相对不足这种单一的资金来源模式难以满足大规模城市更新项目的需求，导致资金缺口较大未来需要进一步探索多元化融资方式，如REITs（房地产投资信托基金）专项债社会资本合作等，以拓宽资金来源渠道，降低政府财政压力，提高城市更新项目的资金保障能力
（二）利益协调难度高，政策配套需完善
通常情况下城市更新会涉及多个主体，包括政府企业居民等，各方的利益诉求复杂多样在实际操作中，部分地区拆迁补偿标准不统一，容易引发矛盾，影响城市更新项目的顺利推进因此，需要建立健全协商机制，加强各方之间的沟通与协调，平衡各方利益同时，政策配套也需要进一步完善，明确各方的权利与义务，为城市更新提供更加明确的政策指引和保障
（三）市场化运作机制不成熟
部分城市在城市更新过程中过度依赖政府主导，市场活力未能充分发挥这种模式虽然在一定程度上能够保证项目的顺利实施，但也存在效率低下创新不足等问题建议推广政府引导+市场运作模式，鼓励企业通过长期运营获取收益，而非单纯依赖土地出让通过这种方式，可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高城市更新项目的运营效率和可持续发展能力
（四）可持续发展能力待提升
目前实施的大部分城市更新项目存在重开发轻运营的问题，导致后期管理不善，更新成果难以持续城市更新不仅仅是独立空间的改造，更是一个长期的运营过程因此，需要加强全生命周期管理，从项目规划建设到运营维护，都要进行系统规划和管理，确保更新成果能够长期惠及居民和社会
划重点
04
未来展望与建议
（一）完善政策体系
加快推进关于城市更新方面的法律制度方面的顶层设计，细化具体要求和标准，明确各方权责，规范操作流程，为当前未明确的领域及板块提供相应的法律依据及保障
（二）创新金融工具
通过创新金融工具，拓宽城市更新项目的融资渠道，降低融资成本，提高项目的资金保障能力同时，鼓励金融机构开发适合城市更新项目特点的金融产品和服务，为城市更新提供更加多元化的金融支持
（三）强化市场化运作
鼓励运营+开发一体化模式，培育专业城市更新运营商，充分发挥及调动社会企业的专业优势及市场活力，从而提高城市的运营效率
（四）注重公众参与
建立居民协商平台，确保更新方案符合群众需求城市更新项目直接关系到居民的生活品质和切身利益，因此需要充分尊重居民的意愿和需求，加强居民与政府企业之间的沟通与交流，提高居民的满意度和获得感
END
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