破局万亿投资困局：高标准农田建设如何撬动现代农业新动能？

导读：在耕地红线与粮食安全的双重压力下，我国高标准农田建设正从“有没有”向“好不好”跨越。面对12亿亩建设目标与亩均3000元投资缺口的现实矛盾，传统财政主导模式难以为继。

本文直击四大痛点：

1、建设标准滞后于现代农业需求；

2、管护机制缺失导致工程早衰；

3、金融活水难以精准滴灌；

4、绿色发展理念尚未融入全周期。

党的十八大以来，习近平总书记多次对耕地保护工作作出重要指示批示，以习近平同志为核心的党中央坚持以国家新粮食安全观为指导，坚定实施国家粮食安全战略，立足世情国情粮情的深刻变化，作出了“藏粮于地、藏粮于技”的重大战略部署。党的二十大报告再次强调，要“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人民的饭碗牢牢端在自己手中”。继党的二十大全面推进乡村振兴战略后2025年中央一号文件再次提出持续增强粮食等重要农产品供给保障能力、持续巩固拓展脱贫攻坚成果，重点提出要强化耕地保护和质量提升。而建设高标准农田则是巩固和提高粮食生产综合能力、保障国家粮食安全的关键举措，是促进现代农业可持续发展的有效手段，是推动新时代农业高质量发展的内在需求，也是我国农业由传统分散式生产向现代集约化生产转型升级的关键。

一、政策提出背景

俗话说“手中有粮，心中不慌”，我国是一个农业大国，对于我们这样一个有着14亿多人口的大国来说，粮食安全始终是稳定国家政局的头等大事，而保障国家粮食安全的关键在于确保足够的耕地面积。耕地是粮食生产的命根子，只有先保证了耕地的面积与数量，才能提高耕地的质量，再谈如何提高粮食产量以及粮食的安全问题。我国耕地面积占世界耕地面积的比例仅为9%，却养活着地球上近20%的人口。中国的发展已经进入新的时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而满足人民对于丰富多彩的美好生活需要，则离不开现代农业发展，只有农业农村发展了，粮食生产和重要农产品供给有保障，人民群众才有充足的获得感、幸福感、安全感。

当前我国的农业发展正处于从传统农业向现代农业过渡的关键时期，人们对粮食等主要农产品需求压力日益增加，而面临耕地数量、耕地质量在不断下降、水资源利用率偏低等问题，需求不断增加与供给日益缩减之间的矛盾逐渐尖锐，迫切地需要下大力气改造当前粮食主产区域的中低产田，建设旱涝保收高标准农田。

二、政策发展走向

2019年11月，国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号），提出要加大高标准农田建设的推进力度，加快补齐农业基础设施短板，提高我国水土资源的利用效率，有效增强农田的防灾抗灾减灾能力，夯实保障国家粮食安全的基础。

2021年8月，国务院批复了农业农村部制定的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》（下称“规划”），明确到2025年累计建成10.75亿亩高标准农田并改造提升1.05亿亩、2030年累计建成12亿亩并改造提升2.8亿亩高标准农田；到2035年，全国高标准农田保有量和质量进一步提高；同时提出“全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右”的要求。

2022年9月，农业农村部提出《关于推进高标准农田改造提升的指导意见》（农建发〔2022〕5号），2023—2030年全国年均改造提升3500万亩高标准农田，改造提升后的高标准农田亩均粮食综合生产能力明显提高。

2022年10月，《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）明确了全国高标准农田建设划分区域，列出了高标准农田地力参考值和粮食综合生产能力参考值。

2023年中央一号文件《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2023年1月2日），坚持新增建设与改造提升相结合，统筹安排年度8000万亩高标准农田新建和改造提升任务，重点补上土壤改良、农田灌溉设施等短板，统筹推进高效节水灌溉。

2023年4月，国家金融监督管理总局发布的《关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通知》（银保监办发〔2023〕35号）指出，要聚焦农业强国建设重点领域。优先保障粮食和重要农产品各环节金融供给，积极服务新一轮千亿斤粮食产能提升行动，探索金融支持高标准农田建设领域的有效模式，强化对种业、农业科技和农机装备等关键领域的金融支持。

2023年7月，农业农村部印发《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》（农政改发〔2023〕3号），提出要因地制宜地探索设置承包农户按户连片经营的自种区和新型农业经营主体集中连片经营的租种区等方式，满足不同主体解决承包地细碎化的多元需求。

2025年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（2025年1月1日），提出高质量推进高标准农田建设，优化建设内容，完善农民全过程参与项目实施机制，强化工程质量全流程监管；以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。瞄准加快突破关键核心技术，强化农业科研资源力量统筹，培育农业科技领军企业。

三、建设的重要意义

依据2022年颁布的《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）中的关于高标准农田的定义为：田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。高标准农田建设可以显著提高水土资源利用效率、改善土壤质量和环境条件、增强粮食生产能力和防灾抗灾减灾能力，提升耕地质量等级、农作物质量和品牌影响力，降低资源消耗和环境污染，促进生态系统服务功能的恢复和提升，实现耕地高效利用、科学管理和保障农民增收等目的。

据相关主管部门评估，通过高标准农田的建设，粮食产能平均能够提高10%～20%，亩均粮食产量提高100公斤左右。通过建设高标准农田可以提高农业综合生产能力、保障粮食安全的现实需求。依据《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022），到2022年全国将建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤以上的粮食产能，约占我国粮食总产量的80%，将为保障国家粮食安全发挥基础支撑作用。高标准农田建设可以与现代农业生产和经营方式相适应，为打造现代农业生产基地和产业集群、构建现代农业产业体系创造基础条件。同时高标准农田建设注重信息化建设、机械化水平、规模经营模式等方面，有利于实现农田环境的实时监测和智能管理，实现农田生产的精准化和自动化，提高农业劳动生产率和经济效益。

四、当前面临的问题

随着科技的飞速发展和人们生活水平的提高，农业作为人类赖以生存的基础产业，也在不断地变革和创新。“十四五”期间，中国农业的发展已由原来的粗放型耕作到集约型生产，而集约化生产模式是世界农业发展的共同方向。中国作为农业大国，农业在中国经济的发展进程中占有举足轻重的地位。而夯实农业大国的根基在于确保耕地，高标准农田的建设正是确保国家粮食安全的关键。农业农村部在《关于推进高标准农田改造提升的指导意见》（农建发〔2022〕5号）提出，力争高标准农田建设亩均投入逐步达到3000元左右，而据全国政协委员，中国农业发展银行党委书记、董事长钱文挥公开表明数据，目前全国累计已建成10亿亩高标准农田，亩均1500元投入很难实现。分析高标准农田建设投资很难实现的原因，主要在于以下几个方面：

（一）建设任务艰巨，建设标准偏低

根据《全国高标准农田建设规划》（2021—2030年），当前已建成高标准农田占耕地面积的比例约40%，大部分耕地仍然存在着基础设施薄弱、抗灾能力不强、耕地质量不高、田块细碎化等问题。同时受到自然灾害破坏等因素影响，部分已建成高标准农田不同程度存在着工程不配套、设施损毁等问题，影响农田使用成效，改造提升任务艰巨。现有高标准农田无论是数量规模还是质量等级上，都难以满足现代农业高质量发展的要求。

随着高标准农田建设的深入推进，集中连片、施工条件较好的地块越来越少，建设难度不断增大，建设成本持续攀升，资金需求大、筹措难。受此影响，一些地方高标准农田建设内容不完善、工程措施不配套，难以达到国家标准。各地方的永久农田由于地形地貌、灌溉条件、土壤情况等基础条件不一，其建设标准跟投入也是不一样的，在地理环境较为恶劣的山区及丘陵地区更甚。

（二）投资规模较大，建后管护机制亟待健全

依据《规划》目标，通过新增建设和改造提升，力争将大中型灌区有效灌溉面积优先打造成高标准农田，确保到2022年建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1.0万亿斤以上粮食产能；到2025年建成10.75亿亩高标准农田，改造提升1.05亿亩高标准农田，以此稳定保障1.1万亿斤以上粮食产能；2030年建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。同时高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施，规划期内完成1.1亿亩新增高效节水灌溉建设任务。

高标准农田的建设涉及面积广、投资规模大等问题。在一些区域高标准农田建设完成后，存在未能有效落实管护责任，或管护措施和手段薄弱，日常管护不到位，后续监测评价和跟踪督导机制不完善，设施设备损毁后得不到及时有效修复，常年带病运行，使用年限明显缩短。部分地区存在建成高标准农田被占用问题，个别地区甚至出现撂荒现象。因此建立高标准农田建设和利用评价，确保建设成效，完善管护机制以及网络监测机制，落实管护主体和管护经费，确保工程长久发挥效益。

（三）政策性金融支持力度较弱

财政部会同政策性金融机构在2015年联合发布了《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》（财发〔2015〕26号），提出通过财政资金、信贷资金与社会资金的结合，加快推动高标准农田建设，并提出了“贴息”和“补助”两种具体扶持方式。在2019年中国人民银行会同多部委联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（银发〔2023〕97号）中明确提出做好国家粮食安全金融服务，以国家确定的粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为重点，加大对高标准农田和农村土地整治的信贷支持力度。

但在实际操作过程中，目前的高标准农田的建设投资主要以政府投资为主，社会投资资金为辅。政府投资通常为中央补助资金和省级配套财政资金，投资建设资金来源单一。资源优势区域的高标准农田项目可依托其稳定的现金流或形成的交易指标作为偿债来源发行地方政府专项债券募集资金，依靠政策性金融支持、市场化企业等主体自筹等方式偏少。而资源匮乏的区域，只能依托政府投入资金来开展相关的工作。究其原因是由于缺乏合格的信贷主体以及明确足额的抵质押物，即便有勉强符合要求的信贷主体或抵质押物的情况，在项目实施过程中，一旦发生自然灾害等风险事项，信贷主体难以将抵质押物进行变现，无法保障资金的安全。另外考虑到高标准农田的建设规模大、项目周期长、投资回收期长、利润低等因素，阻碍了各类资本的投资积极性。

（四）绿色发展理念需进一步加强

早期建设的高标准农田侧重产能提升而对改善农田生态环境重视不够，在高标准农田项目设计、施工各环节，未能充分体现绿色发展理念，存在简单硬化沟渠道路等影响生态环境的问题。加之因缺乏与良种良法良机良制等措施的有效融合，一些高标准农田建成后，仍然沿用传统粗放的生产方式，资源消耗强度大，耕地质量提升不明显，支撑现代农业绿色发展的作用未能充分发挥。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们对食品安全问题普遍关注。我国的农产品为追求其外观的品质、色泽的鲜亮程度、个头的大小、产量的丰俭，大量使用化肥、农药、除虫除草剂、生长调节剂等科技产品，不仅对原有的农业生态环境造成了破坏，大量化学药剂的使用残留在农产品中，对人民的身体健康也造成了威胁。因此对于重要粮食的供给方面更要加强科学施肥技术指导，明确不同地区、不同作物、不同产量目标下主要农作物氮肥推荐施用量，持续推进施肥精准化、智能化、绿色化；科学用药技术大面积推广，绿色高效农药加快应用；以肥料化、饲料化、能源化利用为主攻方向，提升秸秆综合利用率；加强农膜回收利用，构建覆盖农膜生产、销售、使用、回收等全程监管体系。

五、实施保障基础

当前，我国高标准农田建设项目主要采用政府委托代建、特许经营、投资人+EPC\投资人+EPC+O等建设经营模式实施，不管采用何种投融资模式来实施高标准农田的项目建设，都离不开土地流转、土地平整、土壤改良、农田防护及配套设施建设等环节，而这些环节除了需要依赖中长期资金的持续支持外，还需要建立规范统一的验收运营标准及基础条件，便于形成适用于高标准农田建设项目标准的“投融资”模式，从而进行大范围的推广及运用。以下便是一些关于建立统一的验收运营标准及基础条件的思考：

（一）规范高标准农田建设验收标准

严格按照《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）要求进行建设及验收，包括是否符合高标准农田土地平整要求，适合机械化耕作；土壤改良的内容应根据当地土地的实际情况进行针对性的改良；灌溉与排水应科学合理，无涝渍；田间道路布局合理，满足机械化耕作和农贸运输等需求；农田防护应环保美观；科技服务应做到技术先进、效益明显等目标。另外建立规范的验收程序及方法，包括成立初步验收组，现场听取工作相关单位总结，实地勘查，查看工程影像、文字资料和土壤改良产品质量检验报告等等。

（二）建立长期管护机制及监测机制

为了更好地巩固高标准农田项目建设成果，后续需加强高标准农田工程设施建设后管理、维修和养护工作，建立相应的管护机制，包括明确运营管护范围和管护责任、管护标准和规范。同时建立农田设施日常监测机制，应用无人机、App等信息化手段，对所辖乡镇管护工作进行监督检查，发现问题，及时督促整改，确保各类工程正常运行。

（三）创新高标准农田运营模式

推进高标准农田示范区建设，必须抓好项目管理单位、投融资主体、运营主体和运营联合体4个主体，明确 4个主体的责任。当前，主流的运营模式为政府投资，农户自主运营。《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022 年）》中指出，支持家庭农场参与高标准农田建设，引导广大农民和各类人才采用先进科技和生产手段，开展标准化生产。加快建设一批土地集中连片、基础设施完备的家庭农场，推动农业社会化服务组织多元融合发展。

（四）增加绿色信贷支持力度

高标准农田的建设资金主要依靠中央和地方财政资金的投入，而投入的资金主要用于高标准农田的建设，中长期的建后管护是缺乏资金来源的。为了更好地支持高标准农田的建设，建议放宽对于其投资建设以及运营管护方面的信贷政策，包括对于信贷主体以及信贷要求。现有的多数高标准农田的实施主体以县级主管部门作为牵头单位，负责落实上级相关的建设资金，运营主体多为中小企业或者家庭联产机构，虽然具备相应的产业运营能力，但对于金融机构从收益及风险角度大多不愿意进行放贷。因此建议地方政府应加快构建区域农村信用体系，开展区域中小企业及家庭承包的信用评估办法，增加针对新型农业主体作为信贷主体的信贷政策，扩大经营主体的可抵质押的资产范围，增强其对应的金融属性。另外有效控制高标准农田建设相关的资金成本及延长贷款期限，由于高标准农田的建设具有较强的政策属性，面临着前期资金投入大、全生命投资回收周期长、运营期管护成本高、建设标准不统一。为此，政策性金融机构对于高标准农田贷款项目可以做适当的政策倾斜，给予较低的贷款利率以及较长的贷款期限，减轻信贷主体的融资压力，有效地激活各方投资主体对于参与高标准农田项目投资的兴趣，为现代化农业的集约化发展提供有力的保障。