数据产业项目谋划方向与重点

2024年12月底，国家发展改革委、国家数据局、教育部、财政部、金融监管总局、中国证监会印发《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》（发改数据〔2024〕1836号），这为数据产业项目谋划提供了指南（涉及数据采集、数据存储、数据治理、数据分析、数据交易、数据应用以及数据安全），结合国家近期发布的《国家数据基础设施建设指引》以及《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）等一系列政策，本文重点讨论数据产业“三类”资金项目谋划方向和重点，旨在为地方政府和平台公司做好2025年项目谋划工作提供参考。

2019年10月，党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素范畴，作为新型生产要素，数据资源得到党中央高度重视。根据《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》对数据产业的内涵定义“数据产业是利用现代信息技术对数据资源进行产品或服务开发，并推动其流通应用所形成的新兴产业，包括数据采集汇聚、计算存储、流通交易、开发利用、安全治理和数据基础设施建设等”，数据产业是立足“数据”这个资源要素，以激活这个要素价值为方向，产业环节覆盖底层基础设施建设，中游环节的治理加工，下游环节的流通应用。数据产业支撑数字经济、数字政务、数字文化、数字社会以及数字生态等数字中国建设。

（一）数据产业与数字经济

数据产业与数字经济有联系，也有区别。联系在于数字经济发展对数据产业提出数据资源化、数据要素化和数据资产化要求。区别在于数字经济侧重数字产业化以及产业数字化，强调数字技术创新应用。数据产业则强调数据要素价值发挥，通过“数据要素×”倍增效应，发展新质生产力，推动生产生活、经济发展和社会治理方式深刻变革。根据《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，数据要素重点在工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、城市治理以及绿色低碳等领域实现价值激活。

（二）数据基础设施与数字基础设施

数据产业从数据资源开发角度提出建设数据基础设施，数字经济从数字技术底座角度提出建设数字基础设施，这两类基础设施存在交叉领域，例如算力设施，构建一体化高质量算力供给体系既支撑数字经济的发展也支撑数据产业的发展。不同之处在于：数字基础设施既有信息基础设施（例如网络、数据中心、工业互联网等），也有传统基础设施（城市建筑、道路桥梁、园林绿地、地下管廊、水利水务、燃气热力、环境卫生等）的数字化、智能化改造；数据基础设施既有算力基础设施，也有数据流通利用基础设施和数据安全基础设施。

（三）支撑数字中国建设两大基础

根据中共中央 国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》，夯实数字中国建设必须加强两大基础能力建设：一是打通数字基础设施大动脉。二是畅通数据资源大循环。数据产业与数字产业均统一服务于数字中国建设。

2025年1月1日，国家发展改革委、国家数据局、工业和信息化部联合印发《国家数据基础设施建设指引》（以下简称《指引》），《指引》提到数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等在内的有机整体。

图1：数据基础设施及网络、算力设施总体架构图

（一）数据流通利用基础设施

数据流通利用基础设施为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务数据流通利用提供安全可信环境，包括：

1.可信数据空间。基于共识规则，联接多方主体，实现数据资源共享共用的一种数据流通利用设施，包括企业、行业、城市、个人、跨境五类。

2.数场。依托开放性网络、算力和隐私保护计算、区块链等各类关联功能设施，面向数据要素提供线上线下资源登记、供需匹配、交易流通、开发利用、存证溯源等功能，支持多场景应用的一种综合性数据流通利用设施。

3.数据元件。提供统一标准、自主可控、安全可靠、全程监管的数据存储和加工服务，支持采用标准化工序完成数据产品规模化加工、生产和再利用，适用于大规模数据加工和生产场景。数据元件作为连接数据供需两端的“中间态”，将原始数据与数据应用“解耦”，基于数据元件相关组件，实现从数据归集到数据元件加工交易全生命周期的数据要素开发和管控。

4.数联网。数联网由数据流通接入终端、数据流通网络、数据流通服务平台构成，提供一点接入、广泛连接、标准交付、安全可信、合规监管、开放兼容的数据流通服务。

此外，《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》提到：聚焦一体化算力、公有云、低代码平台，以及可信数据空间等数据流通利用基础设施，公有云以及低代码平台也纳入数据流通利用基础设施范畴。

（二）数据算力基础设施

面向数据高效流通利用，发展通算、智算、超算等多元化算力资源，建设多元异构、高效调度、智能随需、绿色安全的高质量算力基础设施。

（三）数据安全基础设施

建设标准化、多层次、全方位的安全防护框架，推动安全防护由静态保护向动态保护、由边界安全向内生安全、由封闭环境保护向开放环境保护转变，形成贯穿数据全生命周期各环节的动态安全防护能力，包括防窃取、防泄露、防滥用、防破坏等，系统性保障数据基础设施相关的网络、算力、数据以及应用安全。

（四）地下管网建设运行数据平台

根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》（2024年11月26日），在实施智能化市政基础设施建设和改造方面，建立涵盖管线类别齐全、基础数据准确、数据共享安全、数据价值发挥充分的地下管网“一张图”体系，打造地下管网规划、建设、运维、管理全流程的基础数据平台，实现地下管网建设运行可视化三维立体智慧管控。

（五）数据密集型产业方向

国家数据局将推动数据产业与无人驾驶、具身智能、低空经济等数据密集型产业融合发展。无人驾驶汽车依赖于海量数据的实时处理与分析，具身智能（机器人）在互动与认知方面依赖数据（本体、智能体、数据和学习进化框架四大要素），无人机依靠数据采集和分析优势提供智慧化决策支持（例如无人机采集土壤湿度、植被生长状况等数据做出精准灌溉和施肥决策）。

（一）地方政府专项债项目谋划

国办发〔2024〕52号明确提出：将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，纳入可用作项目资本金的行业。因此，与数据产业密切相关的信息技术、数字经济、低空经济、算力设备及辅助设备基础设施等项目均可以谋划和申报地方政府专项债项目。此外，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》同样提到：通过地方政府专项债券支持符合条件的新型城市基础设施建设项目。智能化市政基础设施建设和改造项目在能够实现自平衡的前提下可以申报地方政府专项债。

（二）中央预算内投资项目谋划

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（2024年9月21日）明确提到：加大中央预算内投资对数据基础设施、数据安全能力建设的支持力度。数据算力基础设施、可信数据空间等数据流通利用基础设施、数据安全基础设施等项目均可以申报中央预算内投资。《国家发展改革委等部门关于促进数据产业高质量发展的指导意见》同样提到：利用中央预算内投资等相关资金，对符合条件的数据产业项目予以支持。

（三）超长期特别国债项目谋划

地下管网基础数据平台、数据安全基础设施以及低空安防基础设施建设项目均为“两重”领域中的重点安全能力建设项目，均可以申报超长期特别国债。此外，在筑牢数字经济根基领域，面向应急管理、科学数据等行业数据资源战略储备项目和国家数据基础设施筑基工程项目可以申报超长期特别国债。

（一）申请资金规模

除数据算力基础设施项目外，其他数据产业项目申请的“三类”资金不宜过大，申请资金规模位于5000万至1亿元区间为宜。对于申请地方政府专项债的数据产业项目，要考虑该项目占当地地方政府专项债申请资金总额的比例，避免一家独大。

（二）寻找生态合作

数据产业涉及网络、储存、算法、平台以及应用等多方面技术和解决方案，对于中小城市来说，当地数据产业配套能力不足以谋划优质项目，建议广泛寻找优质设备、数据、算法、AI能力和解决方案提供商，通过生态合作，协力设计出经济合理、技术成熟、施工可落地的建设内容和规模。

（三）收益可平衡

申请地方政府专项债的数据产业项目要充分考虑收益来源以及平衡逻辑和可持续性，建议从金融场景、B端场景、政府补贴以及购买服务（通过列入预算，避免新增隐债）等方式设计收益，通过生态合作方式，与上下游分担投入，提高项目自平衡能力。

数据产业发展方兴未艾。本文试图帮助地方政府从密集的政策红利中找到谋划方向，明确“三类”资金支持重点方向，并从申请规模、建设内容和收益来源等方面，针对地方政府专项债项目谋划提出建议，以提高项目申报成功率。