关于地方政府专项债券项目准备的一些思考

项目准备是地方政府专项债券项目全生命周期的起点，项目准备质量直接影响债券发行、使用、管理和偿还。质量不高的项目，例如可行性和成熟度欠缺的项目，即使成功发行专项债券，其发行和授予额度往往也不高，而且将对债券资金支出进度和项目收益造成不利影响。因此，做好前期准备工作，形成高质量的专项债券储备项目，十分重要。结合中建政研上万个项目的实践经验，以下是笔者对地方政府专项债券项目准备的一些思考和建议。

一、充分重视

首先，党委和政府特别是党政一把手、领导班子正确认识专项债券申报工作，对于用好这一有力手段进行准公益性项目建设，并拓宽融资渠道至关重要。其次，财政、发改、行政审批、金融、审计、行业主管部门和实施单位等对专项债券支持范围、申报流程具有专业性的认识和掌握，直接决定着这项工作整体以及每个具体项目的成败。因此，要加强专项债券相关培训，包括积极参加上级组织的培训、经常组织本级的培训和研讨，培训对象包括但不局限于党政一把手、领导班子，以及上述相关部门和单位；培训内容可包括专项债券用途范围、专项债券发行过程、专项债券风险管理以及专项债券政策解读等。通过提高专项债券相关单位和各级工作人员的业务水平，提高专项债券发行和使用效率，确保项目建得好、债券还得上。还要坚持底线思维，树立风险意识，防止不顾项目质量和地区财政情况盲目“铺摊子、上项目”而引发风险。

二、健全制度

一方面要完善本级政府的专项债券使用管理相关办法，解决工作制度和管理细则缺失等问题。根据本地经济、财政、项目债券使用管理情况，结合本地区实际情况以及上级工作要求，建立属于自己的专项债券管理制度体系，确保专项债券管理工作可以依法依规有效进行。例如，《政府性债务管理实施细则》《政府性债务风险预警管理办法》《政府性债务风险应急处置方案》《政府债券资金管理办法》等管理制度，从专项债券项目管理、资金使用、风险预警和处置等全流程管理做出较完善的制度规定。注意结合本地实际，不照搬上级政府的管理制度，做到因地制宜、务实有效。

另一方面是完善组织制度。一是政府要高度重视专项债券工作，将防范化解各类风险特别是专项债券风险纳入重点目标任务。成立由财政、发改、审计、金融等部门组成的债务工作领导小组，由政府一把手任组长，将各项工作细化，落实到人。根据专项债券工作需要召开联席工作会议，召开专项债券项目需求申报会议时，要求债务工作领导小组、项目主管部门、项目实施单位、第三方机构等相关方全部出席，及时探讨和解决在项目建设和债券发行方面存在的问题，重点对项目可行性研究报告进行审查，确保专项债券项目可行，后续推进有力。另外，针对债券管理相关工作人员缺乏的现象，由财政局指派专人负责专项债券工作，并且聘请专项债券相关方面专家作为债券工作顾问，不断提升债券管理工作效率和水平。

三、优化项目

专项债券项目储备和遴选是债券发行管理的基础，专项债券项目质量的好坏会对专项债券后期的管理、使用和偿还产生直接影响。因此政府要完善专项债券项目储备管理机制，正确把握国家方针政策，提高专项债券项目质量，从源头上规避专项债券风险的发生。一方面，政府要加强对上交流，认真学习理解中央、省级制定的专项债券项目储备和遴选操作指引，发挥其对于政府的指导作用，明确各类专项债券项目的入库标准和程序，细化专项债券项目储备流程和审核要求，使专项债券项目符合国家政策支持的投向。另一方面政府也要根据地方建设实际需要，联合发改、财政、自然资源、生态环保等部门对本地区专项债券项目建设的迫切性进行排序，优中选优，将专项债券资金花在“刀刃”上。利用好专项债券穿透式监管平台，在平台上进行专项债券项目信息的填写和资料提交，提高专项债券项目录入和遴选效率，减轻工作人员负担。三是在发行专项债券时，对此类债券项目进行严格把控。凡是使用专项债券融资进行项目建设的，必须编制资金平衡方案，确定好偿债主体和偿债责任。对于缺少立项、土地许可、环评、一案两书的项目一律不得审批、不得开工、不能进入专项债券项目库。一旦专项债券管理使用存在问题，立即启动风险应急机制，通过调整专项债券用途的方式盘活专项债券资金，防止因为专项债券偿还风险所导致的地方政府债务规模的扩大。

四、加强协同

专项债券发行、管理及使用工作的高效和有序开展，离不开各部门协调配合。这种协调配合需要坚持统一领导、分级负责、规模控制、预算管理、强化监督、落实问责的原则。财政局是债券资金的主管部门，对专项债券管理使用全流程实行全面管理，发改、审计部门抓好协调配合。压实项目实施单位的主体责任，对项目建设进度、债券资金管理、还本付息负责。

要严格落实债务工作领导小组的职责，明确各部门责任，发改部门负责项目的立项审批、项目跟踪和服务工作，为财政提供可利用专项债券进行融资的项目清单，推动项目落实落地。财政部门要做好专项债券额度协调，加强对项目前期手续、项目收益与融资平衡情况的审核，在债券资金拨付以及资金使用监管等方面做好准备。专项债券项目行业主管部门和具体实施单位对项目建设全过程承担第一责任，要做好项目的立项审批，根据项目实际情况，自主或聘请第三方机构对项目的可行性和合理性进行评估论证，合理预计项目运营收益情况，按照要求编制项目实施方案，法律意见书，防止出现投资额过高估算，项目收益不实等问题。加快专项债券资金支出进度，形成实物工作量，按时还本付息。其他项目审批部门要做好配合工作，积极帮助项目实施单位完成各项手续的办理，加快审批进度，确保符合条件的项目能够尽快开工。通过明确的职责分工，防止各部门在专项债券管理工作中因职能交叉引发的相互扯皮、推诿。此外还应当建立专项债券全流程风险评估工作机制，合理划定风险评估范围，对于涉及范围较广的专项债券项目，政府可以联合财政、审计、金融、项目主管部门协同行动，分阶段进行专项债券风险评估与排查，不断提高风险防范水平。