如何成功盘活存量资产？探讨实践解析

盘活存量资产，事关经济高质量、健康发展的大局，国家一直很重视，早在2014年，国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》里就提出“鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。”在2017年，国家发改委专门发布了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，到2020年中国证监会、国家发改委又联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，进一步提出用公募REITs盘活存量资产，直到2022年5月，国务院办公厅下发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），全面系统地阐述了盘活存量资产的重点方向、盘活方式、政策支持、组织保证等，使存量资产盘活工作进入了全面梳理、快速发展的轨道，时至今日，在距19号文发布快一年的间点，本文将就目前存量资产盘活的一些特点、在实践中发现的一些问题以及下一步工作建议做一些总结与探讨。

一、目前存量资产盘活的现状和特点

1．地方政府高度重视、政策层面大力支持，多种机构参与其中。

19号文下发后，全国绝大多数省份都出台了针对本地区的盘活政策，各级政府高度重视，许多省、市、县（区）将重点盘活领域进一步细化，针对不同领域不同资产给出具体的盘活方式，并落实到责任单位和责任人。各地在政策层面也给予了很大程度的支持，主要体现在：（1）价格机制方面：在能源、城市供水、供热、停车场、综合管廊等领域逐步完善价格形成机制，建立完善生活垃圾收费制度和乡镇供水、污水处理收费制度，探索部分领域由政府定价或指导价调整为市场定价及差异化定价机制。（2）税收优惠方面：围绕存量资产盘活，对符合条件的企业落实土地增值税减免、重组并购税收优惠等。（3）产权办理方面：全面梳理不动产、经营权、林权等产权登记情况，对产权不明晰的项目，理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记等。

除地方政府高度重视、大力支持外，包括银行、信托、投资基金等机构都积极参与到盘活存量中，农发、国开等政策性银行专门开发了支持盘活存量资产的金融产品，六大国有商业银行也给予了相应贷款支持，律所、会所、资产评估机构、证券公司等中介机构为盘活存量资产提供了尽职调查、项目评估、财税、法律咨询等专业服务。一些咨询机构在各地进行政策宣贯、解读，对政策快速落地执行起到了不可或缺的作用。

2．从盘活标的来看，需要重点研究盘活的资产主要集中在闲置土地、老旧厂房和产业园区。

闲置土地和老旧厂房，这两类资产的盘活几乎都涉及到产业策划和谋划的问题，如果没有好的产业规划设计，不能解决后期产业招商和运营的问题，此类资产的盘活将非常困难。产业园区的资产，多数处于正常运营状态，但受资产规模、收益率等的限制，无法通过公募REITs来实现盘活；也有一些园区资产因为招商、相关配套欠缺等因素处于闲置状态。在政府名下的可经营性资产，比如供水供气供热、污水处理、垃圾处理等市政设施，盘活方式成熟，基本已实现盘活。对于水库、国有林场、旅游景区等资源性资产，各地也都积极挖掘资产价值、增收创收、盘活利用。

3．从盘活方式来看，资产转让方式成为目前主要的盘活方式。

这里的资产转让不仅包括固定资产产权转让，也包括经营权（含特许经营权）、收费权、股权等权利转让。资产的原有权利人因运营团队欠缺、管理能力不足、技术限制或其他原因将资产（产权、经营权等）转让给专业投资方或运营方，可能不是最佳选择，但无疑是存量资产盘活的最直接、最高效的选择。

19号文给出了几种盘活方式，其中包括REITs、PPP、产权交易、改扩建、国有资本整合、ABS、并购重组等方式，公募REITs从2021年6月首批项目成功落地以来，阵容逐步扩大，截至到2023年3月31日，中国REITs市场共拥有27只产品在市场上流通，总市值962亿元，平均市值达到35.6亿元，最小市值的“临港产园” 首发招募书评估价值也在7.3亿元。公募REITs资产类别覆盖产业园区（8只）、高速公路（7只）、保租房（4只）、仓储物流（3只）、能源（3只）、生态环保（2只）六大领域。公募REITs对资产规模和收益要求比较高，许多市县级的存量资产基本被排除在外。用PPP模式盘活存量资产方面：目前PPP综合信息平台管理库中存量项目（包括TOT、ROT、TOT+BOT）共有入库项目约1200个，占总入库项目的11%，存量资产PPP项目从2018年以后基本逐年递减，2022年入库的存量PPP不到20只，目前PPP项目因为种种原因处于整改阶段，具体什么时候恢复尚不得而知。其他盘活方式，比如盘活存量与改扩建的结合，国有资本的整合、运营提升、并购重组等，还需要静下心来、认真研究，争取更多项目落地。

二、盘活实践中发现的一些问题

1．许多地方对“盘活存量资产”理解深度不足，甚至有些偏颇：在实践中我们发现，许多地方政府和国企，把盘活存量简单理解成资产变现或者拿资产去抵押贷款，对改扩建、产业导入、运营提升、资产整合重组等方面来盘活存量资产没有足够重视。没有从更高的层面，即利用资产盘活过程中对存量资产的统计、梳理，来发现地方经济产业布局的不足和短板，从根本上解决闲置、低效资产的盘活问题。

2．对一些经营性资产有过度包装之嫌：实践中我们发现为了使一些在政府名下的经营性资产能卖个好价钱，并顺利转让给社会资本方（主要是地方国企），对资产未来的经营收益进行过度包装，有的甚至变相地通过财政补贴来增加收入以满足银行还本付息的要求，这样的盘活，只顾眼前利益，而不考虑长远，还有可能增加政府隐性债务，是不可取的。

3．有相当一部分资产因土地性质、空间规划等规划设计因素影响了盘活：在实践中，我们发现许多腾空的学校、医院等资产因为土地性质、规划等因素影响了资产未来的使用，无法通过有效的改扩建、运营提升等来实现盘活，这类资产需要变更土地性质、规划调整等方式来提升资产开发价值。

4．一些资产是因为自身产权不清或产权结构的不合理导致其低效：实践中，我们发现有一些资产因为历史遗留问题、前期建设手续不全等原因没有产权证明或者产权不清，还有一些资产因为产权结构不合理导致其运营低效。对于存量资产盘活来说，理顺产权关系是非常重要的，资源的配置效率与权利的初始安排有关，明晰产权、设置合理的产权结构本身就是一种盘活方式。

5．未能充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能：许多地方产权交易所未能充分发挥出其价值，主要原因在于地方交易所专业能力、服务意识、自身影响力和覆盖范围等方面存在不足。产权交易所要在存量盘活中进一步提高服务水平、加大服务力度，尤其是服务企业退出低效无效资产、促进存量房屋的有效利用以及服务行政事业单位盘活闲置资产等方面，实现国有资产保值增值，助推区域经济优化布局、健康发展。

三、下一步工作建议

当前盘活存量工作出现一些问题是正常的，要深入分析问题原因，找出解决问题的办法，基于目前的盘活实践，对下一步工作提出如下几个方面的建议：

1．从地方经济全面协调可持续发展的高度着眼，进一步理清工作思路，切实解决工作堵点和难点，因地制宜，统筹推进：（1）进一步摸清存量资产家底，对资产进行分类、梳理，切实搞清存量资产低效、闲置的原因；（2）重点解决资产证照不齐、产权不清、债权债务、法律诉讼等问题；（3）进一步完善价格机制，建立必要、合理的收费制度，根据发展需要进行必要的规划论证和调整。（4）着力解决跨地区、跨部门的统筹协调问题，将盘活存量与未来产业及地区发展规划相结合，不断优化营商环境，保证经济长远、健康发展。

2．金融机构应继续加强对盘活存量的支持工作：目前虽然局部一些地区在资产转让方面出现了过度包装、违规操作，但不能以此否定整个盘活存量的大局，包括政策性银行、商业银行在内的各种金融机构应继续创新开发盘活存量的金融产品，丰富产品类型，加大服务力度，尤其是加大对资产担保债务融资、资产并购重组和对民间资本参与存量盘活的支持力度。

3．充分发挥产权交易中心、咨询机构、资产评估机构等中介机构的作用：产权交易所要创新交易产品和交易方式，加强专业化全链条服务，必要时可与投融资咨询机构、商业策划机构、招商运营等单位合作，为盘活存量资产提供量身定制的方案策划、产品设计、顾问咨询、组织交易等服务。咨询机构要做好长期的服务顾问，为地方政府和企业提供包括规划设计、投融资、产业服务等在内的专业、系统、集成服务。资产评估机构要尽职履责，针对不同的资产，采用合适的评估方法，制定科学评估方案，确保评估结果准确、合理。

四、结语

存量资产盘活是一件持久的、系统性工作，不能“一哄而上”，更不能“一哄而散”，要行稳致远、笃定前行，通过盘活存量，来促进增量投资，形成存量资产和新增投资的良性循环，推动我国经济高质量、健康发展。

作者：霍振东

中建政研政府服务中心项目总监

中建政研政府投融资研究中心副主任