现阶段政府投融资模式设计需要重点考虑问题的研究（上）

     以2014年为节点，经过多年政府投融资的探索发展，现阶段呈现出政府投融资模式多元化局面。但是透过现象看本质，政府投融资模式所关注的核心要点，也是区分各种模式的分析要点，包括：政府投资和企业投资的辨析、建设资金来源的识别、政企合作架构的搭建基础、投资施工一体化招标，一直没有变化，而且逐渐丰富。政府投融资模式越来越回归项目本质，在项目自身或者多项目组合可行条件下，多种政府投融资模式单一或者组合都可以实现项目落地运作，再也不存在单一政府投融资模式包打天下的局面了。本文（上篇）就政府投资和企业投资的辨析、建设资金来源的识别作研究论述。

一、政府投资和企业投资辨析

谈到政府投融资模式，离不开的就是底层项目。而现阶段国家倡导通过市场化手段解决基础设施和公共服务的投资供给，也在逐渐模糊化政府投资和企业投资的边界。

首先，政府投资项目从政策规定角度，一定是区别于政府投资资金的项目。政府投资项目是政府投资资金项目中的部分，主要体现为政府直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目类型主要为非经营性或者准经营性的公共领域项目，相关审批流程一般为审批制。结合多年多部委各省市政策发现政府投资项目所指的项目单位并不限于政府行政部门，政府下属国企城投公司也可以作为项目业主单位，使用政府直接投资资金或者通过资本金注入方式实施政府投资项目。

其次，企业投资项目区别于政府投资项目，主要指企业完全使用自有或融资资金建设的固定资产投资项目，或者企业部分使用自筹的自有和融资资金，其余资金来源于政府投资补助或贷款贴息资金投资建设的固定资产投资项目。在审批程序上执行核准或备案相关管理规定。现阶段随着我国市场化投融资机制的逐渐完善，政府资金引导企业自负盈亏市场化运作的企业投资项目越来越多，未来也将占据主流地位。

最后，现阶段很难咬文嚼字僵化套用政策严格去区分开政府投资和企业投资。在基础设施和公共服务市场化供给背景下，倡导通过政府投融资手段解决问题，而且在不依托于财政资金兜底的条件下，政府投资和企业投资融资交叉融合组合等是必然的趋势。而政府投资和企业投资融资，必然会表现为政府投资项目带来的外部效益，会显著提升企业投资项目的经济价值。相关结论在当前市场上最明显的表现就是，国家各个部委所倡导的各种XOD模式下的综合开发项目。就拿EOD模式举例，生态环境治理显著提升相关产业的发展，或者生态环境治理后延伸出来新的产业业态，经济价值不言而喻。

二、建设资金来源的识别

随着，政府投资和企业投资的多元化，以及项目间组合打包的多样化，项目建设资金多元化筹集现象已经越来越普遍。从建设资金筹集来源识别上来看主要有以下几个方面：

第一，预算内资金投资项目一般都属于政府投资项目，通过直接投资和资本金注入方式投出。预算内资金主要来源于两块，一部分为中央各省各市按照专项支持方向所匹配的上级专项资金，包括：乡村振兴专项、污染治理专项、支持产业发展专项等各个部委职能厅局的专项资金。上级专项资金一般具有无偿性，要求专款专用，及时形成实物工作量。但是当前我国各个部委职能厅局的专项资金很少有可以完全覆盖项目投资的，一般是起到拉动作用，拉动属地政府配套财政资金，或者以资本金引导方式撬动融资资金。另外一部分预算内资金主要为本级属地政府自有财政资金。而本级政府自有资金主要来源于一般预算收入和政府基金预算收入，一般预算收入主要是地方企业税收，政府基金预算收入主要是土地出让金。

第二，现行预算法及相关实施条例允许的政府合法直接举债方式就是发行政府债券。因为政府债券举债主体主要为政府单位，所以，债券资金投资项目一般都是政府投资项目。债券资金筹集主要根据偿债来源的不同分为两部分。一部分为政府一般债券，偿债来源为属地政府一般公共预算收入，用于的项目主要是非经营性项目。现阶段给到各地方的一般债券额度都比较少。所以，通过一般债券投资形成的项目体量并不大。另外一部分为政府专项债券，偿债来源主要是基于项目产生的政府性基金或专项收入，用于的项目主要是经营性或准经营性项目。从2019年开始国家主要通过大量发行专项债来拉动经济增长。

第三，通过融资资金解决建设资金来源问题也是现在主流的筹资方式。现阶段受制于政府不能直接通过金融机构融资。所以，相关投资项目主要通过政府下属国企城投或者社会投资人进行融资。而融资资金的来源也是多元化的。从直接融资和间接融资角度区分。直接融资主要是社会投资人真股权投资，按照经营分红收回投入；以及社会投资人明股实债投资，按照固定期限和收益率收回投入。现阶段真股权投资比较少数，一般是政府或者国家相关引导基金，或者社会投资人战略布局的投资。多数投资还是以明股实债方式在投入，但是也是受制于融资资本金穿透审查，现在也有明股实债资金以对赌方式进行投入，弱化了刚性回报的约束。间接融资的渠道和途径就比较多了，包括：关联方拆借（含股东借款）、政策银行和商业银行融资、融资租赁、供应链金融、保理等。现阶段间接融资方式中主要是银行融资解决政府投融资项目大体量的资金需求。

综上所述，现阶段政府投融资模式设计需要重点考虑政府投资和企业投资的辨析、建设资金来源的识别，在此基础上需要进一步研究设计政企合作架构的搭建基础、投资施工一体化招标可行路径等，将在下篇研究论述。

作者：李乐

中建政研政府服务中心项目总监、中建政研政府投融资研究中心研究员