现阶段政府投融资模式设计需要重点考虑问题的研究（下）

以2014年为节点经过多年政府投融资的探索发展，现阶段呈现出政府投融资模式多元化局面。但是，透过现象看本质政府投融资模式所关注的核心要点，也是区分各种模式的分析要点，包括：政府投资和企业投资的辨析、建设资金来源的识别、政企合作架构的搭建基础、投资施工一体化招标等，一直没有变化，而且逐渐丰富。上篇已经就政府投资和企业投资的辨析、建设资金来源的识别做出了研究论述。接下来将对政企合作架构的搭建基础、投资施工一体化招标展开研究论述。

一、政企合作架构的搭建基础

政府在公共产品供给中，受限于自身职能定位和政策法规要求限制，往往需要让渡出甲方的角色。而随着2014年之后深化经济体制改革，明确提出政府简政放权，强化市场的主导地位。现阶段政府投融资模式研究中，很重要的研究内容就是如何合规构建政府和社会投资人的合作架构。而政府和社会投资人合作架构随着政策演变和市场发展推动，从政府甲方权利让渡角度来看，主要包括传统承发包合作架构、PPP模式合作架构、特许经营模式合作架构、政府授权合作架构。

首先，探讨政府传统承发包合作架构，现阶段在政府投融资项目中占有一定比重。其中，政府主导的采用预算资金投资、政府债券资金投资，以及资本金撬动城投国企融资的“名企实政”类投资，政府都占绝对的主导地位，处于传统发包人的角色。现阶段此类型传统承发包项目一部分采用施工总承包模式实施，另外的多数采用EPC模式实施。值得关注的是现在也有通过EPCO创新承发包模式实现建运一体化，此类模式有效的实现了建设招标和运营购买服务的有机结合，实现公共产品供给的提质增效。

其次，PPP模式作为政府出台政策最多，以及即将立法规范的最“根正苗红”的政府和社会投资人合作架构，现阶段正在规范中发展、发展中规范。其中，在地方政府财政承受能力论证允许范围内，政府投资项目中非经营性、准经营性、经营性项目都可以采用PPP模式实施。其中，建设资金主要来源于基于工程利润，中长期财政预算和市场化使用者付费作为收益和还款来源撬动的社会投资人直接投资资金和金融机构融资资金。PPP模式下政府逐渐摆脱强甲方控制的角色，主要承担引导监管职能，社会投资人负责实现投融建运一体化的项目全生命周期运作。

然后，特许经营模式构建的政府和社会投资人合作架构，从实质上看指的是政府将特定区域范围内基础设施和公共服务唯一经营收益权利委托给社会资本投资人的合作过程。2014年之前主要是住建部主导在供暖、燃气、供水、污水等领域展开。随着PPP模式推出，发改委在2015年联合各部委发文（25号令）将特许经营领域扩展到几乎所有基础设施和公共服务领域。现阶段，随着PPP模式入库难、监管严倒逼着市面上很多项目采用特许经营架构实施。特许经营项目多数为有一定收益基础的准经营性或者是经营性政府投资项目。其中，准经营性特许经营项目一般需要财政缺口补贴，但是为套用PPP流程推进（核心未入库），能不能列入财政中长期财政规划成为合规性和可融性的核心要点。经营性项目不需要财政列支支出责任，从流程上合规性和可融性更强。

最后，授权方式形成的政府和社会投资人合作架构，随着近几年各类F+EPC项目的实施，已成为主要的构建政府和社会资本的架构基础。授权核心通过政府行政授权或者指派的方式将基础设施和公共服务领域实施主体（建设单位）角色交由当地政府下属国企单位或者城投公司承担。但是，现在直接授权国企单位或者城投公司实施项目存在政府将债务向国企单位转移，从而增加地方政府隐性债务风险的弊病，例如：《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号）直接明确不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建。所以，授权方式形成的政府和社会投资人合作架构，现在在项目组合以及授权途径上都需要更加合规的策划，需完全摆脱依靠财政收入兜底的现状以及和财政资金来源完全割裂开，实现真正的独立市场化运作。首先，在项目内容组合上摆脱项目内容仅仅只是非经营性或准经营性政府投资项目，需要依托项目自身在区域物理关联关系和“上下游”逻辑关联基础上打包经营性政府投资项目和企业投资项目，实现肥瘦搭配、综合平衡。在项目间难以包装平衡条件下，政府可以打包部分资源，包括砂石、非金属矿石资产等进行反哺。其次，在授权路径上需要采用如公开招标等的竞争性程序进行招商引资引进，即政府部门明确自身提出公益性项目建设需要、补偿资源处置收益权招标授予、关联经营性项目（产业项目）排他性开发权利，通过公开招标等竞争性方式选择实施主体（建设单位），由中标单位（国企或城投）在限定条件下进一步完成规划、策划、立项、招标（施工和投资）、建设、运营管理等工作。最后，政府完全转变职能成为监督管理者、资源匹配者，实现完全市场化运作提供公共服务职能。

二、投资施工一体化招标

当前政府投融资项目主要社会投资人就是传统建筑施工类企业。因此，其所采用的投融资模式能不能直接拿到施工业务是社会投资人最为关心事项。投资施工一体化招标当前在可行性上主要有三个方面的依据：

第一方面：《招标投标法实施条例》规定，采购人依法能够自行建设、生产或者提供可以不招标，或者已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供可以不招标。以及《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据《政府采购法》选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。因此，套用PPP模式或者特许经营模式的项目施工不再单独招标。对于套用授权国企城投架构的F+EPC类项目，由国企单位承担公益性职能，从事的也是基础设施、公共设施建设及公共服务的提供和运营，国企单位通过公开招标选择投资人，组成项目公司实施项目，实质上符合PPP模式或者特许经营模式的核心内核，属于广义政企合作的类PPP或特许经营项目。

第二方面：按照F+EPC模式实施项目，即投资人与总承包单位同步招标，要求总承包单位具备投资能力，可以理解为附条件施工招标。国企单位作为建设单位，委托项目公司作为代建单位（以及工程款付款单位）进行管理，发包人角色不转换，项目相关建设手续以及总包单位外其他单位委托由国企单位负责。项目建成后产权单位始终是国企单位。

第三方面：根据《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》建市〔2014〕92号，指出调整非国有资金投资项目发包方式，试行非国有资金投资项目建设单位自主决定是否进行招标发包。同时，地方政策中深圳市《关于进一步规范EPC项目发承包活动的通知》明确，招标人有控股的施工单位，或者被该施工企业控股，可以申请将EPC项目直接发包给该企业实施。国企单位和投资人合资成立项目公司。项目公司就子项目单独立项。项目公司使用投资人及国企单位资金，可以选择将子项目直接发包给项目公司的控股股东，依此不再单独进行施工招标。

作者：李乐

中建政研政府服务中心项目总监、中建政研政府投融资研究中心研究员