国土空间规划下城郊融合型村庄何去何从？

城郊融合类村庄是乡村振兴战略四大类村庄之一，定义为城市近郊区及县城城关镇周边、处于城镇规划建设用地范围之外的村庄。城郊融合型村庄包括近郊村、城边村、远郊村和城中村四类，本文城郊融合型村庄特指近郊村和城边村。

一、城郊融合型村庄的发展背景

城市与乡村的概念是相对存在的，城郊融合型村庄是城市空间扩张也就是空间城市化发展过程中形成的一种独特的乡村空间形态，因此城郊融合型村庄的发展要从空间城市化发展历程中来研究。中国城市化发展历程主要有三个阶段，城郊融合型村庄的发展同样经历三个阶段：

（1）城郊融合型村庄无序发展时期

1978年-1990年，是中国大规模城市化的启动期，随着空间城市化发展，城市周边的乡村逐渐演变为城市，城市空间扩张政策阻碍较小，这一时期城郊融合型村庄无序发展的同时能够快速实现城市化。

（2）城郊融合型村庄问题集中爆发时期

1991年 -2012年，是中国城市化快速发展的阶段，2011年我国城市化率首次突破50%，这一时期快速空间城市化引发的城市发展问题集中爆发。其中，由于我国城乡二元结构基本国情以及独特的地理位置，城郊融合型村庄的发展问题成为空间城市化发展过程中比较棘手的问题之一，部分村庄随着城市化空间的扩张演变为城中村。

（3）城郊融合型村庄成为城乡规划重点区域

2012年至今，是中国城市化质量优化和可持续发展时期，城市化不再表现为空间上的扩张，这一时期城郊融合型村庄很难演变成城中村，城乡二元结构对其影响长期存在，城郊融合型村庄的发展问题成为城市化建设和乡村振兴发展重点要解决的问题。

二、城乡规划发展对城郊融合型村庄的影响

从我国城乡规划发展历程来看，同样分成三个阶段，城乡规划不同发展阶段对城郊融合型村庄的影响主要表现在：

（1）城乡规划探索阶段

1978年—1990年，是我国城乡规划的探索阶段，这一时期大量引进、学习西方的规划理论与技术手段，城乡规划主要关注的重点是城市，乡村不作为重点规划区域。

（2）城乡规划增量发展阶段

1991年—2012年是我国城乡规划的增量发展阶段。2006年，建设部《城市规划实施编制办法》明确要求制定城市总体规划， “研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”。2008年《城乡规划法》出台，村庄规划正式成为法定规划之一。部分城郊融合型村庄由于在城市建设用地划定中成为城市建设区备用地，这类村庄可能会演变成“规划城中村”，也可能维持城郊融合型村庄这一属性，在城乡规划中具有不确定性，被部分地区列为暂不编制规划的村庄。

（3）从城乡规划到国土空间规划

2012年开始，我国城乡规划从增量规划正式转变为存量规划，从扩张型规划转变为关注城乡空间质量内涵提升的城市更新、环境整治、风貌保护等更为精细化的规划。

2017年总书记提出“一张蓝图干到底”。2019年5月，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。城乡规划正式转变为国土空间规划。

村庄规划作为国土空间规划“五级三类”体系的重要一环，法定管控原则上要实现全覆盖，城郊融合型村庄作为乡村地区经济社会发展和人口集聚的重要空间载体，鼓励以村庄（管控）规划和实用性村庄（振兴） 规划为统领，以村庄（专项）设计为落实工具，形成体系化的乡村规划成果。

三、国土空间规划下，城郊融合型村庄各项要素严格管控

在国土空间规划下，城郊融合型村庄的编制从以往可能被遗弃的城乡规划地区和规划发展方向的不确定地区，转变为必须进行村庄规划编制的重点地区，各项村庄发展要素被严格管控。

（1）用地监管方面

自然资源部、国家发展改革委联合出台的《农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，明确提出：强化用地监管。落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染。农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。

（2）要素管控方面

除底线管控外，要建立针对村庄全域空间资源的管控体系，针对非建设空间，区分生态、农业、矿产资源等要素，提出不同地类的保护与利用要求，针对建设空间，区分宅基地与其它建设用地，提出功能、建筑密度、限高、退界、建筑量等要求，以形成针对建设的有效管控。

四、国土空间规划下，城郊融合型村庄规划编制存在问题及对策

（1）城郊融合型村庄在规划编制过程中存在共性问题

一是规划方向的选择问题。城郊融合型村庄由于其独特的地理位置，各要素发展既有别于传统村庄又与城市社区有所区别。此类村庄在城市空间拓展和功能延伸中可以获得新机遇，可以享受城市各项设施，但村民仍保留乡村生活习惯，传统习俗被延续。在规划中应结合实际发展，合理确定方向。

二是乡村产业和村民发展的问题。城郊融合型村庄的村民仍然是农民，不会成为城市市民，还需以农业生产为基本生计，还有一些土地需要耕种。大量农用地被征用、农业衰落是此类村庄普遍存在的问题，乡村产业发展成为解决此类村庄发展和村民发展的核心所在，在村庄规划亟需解决。

三是土地增值带来的利益分配问题。城郊融合型村庄普遍存在村集体经营性建设用地，此类潜在市场价值较大，村民、政府、投资商三者的利益分配，成为村庄规划中必须要解决的问题。

（2）国土空间体系下，城郊融合型村庄规划编制要点

一是结合实际研判趋势，确定城郊融合型村庄规划方向。城郊融合型村庄具备成为城市后花园的优势，也有向城市转型的条件。对于各项要素与城市联系较为严密、城市化现象较严重的村庄，可以选择和城镇建设用地规划进行统一编制；对于农耕文化底蕴深厚、乡村风貌犹存、城市化现象不严重的村庄，可定位为城市后花园型村庄，独立编制村庄规划。

二是合理确定产业发展方向，切实解决城乡融合型村庄的发展问题。对于农业基础条件较突出的村庄，延长传统农业产业链，引入二产加工，增加农产品附加值；对于生态资源保护较好、田园风光较为突出的村庄，依托区位优势，重点探索深层次的“旅游经济”，发展休闲农业和文化旅游产业；对于耕地面积有限，村庄主要经济来源不再是农业的村庄，主动承接城市功能辐射，合理布局与村庄资源相匹配的产业项目。

三是合理利益分配，探索乡村振兴发展新模式。村民层面，确保村民基本利益，确保户有所居、政策落户，确保村集体经营性建设用地的收益公平分至每个村民；地方政府层面，维持社会功能平衡，利用村集体经营性建设用地为城区缺失的某些城市功能提供建设空间的同时能给村集体带去收益；开发商层面，与地方政府分享建设增量红利的同时，应积极配合地方政府，为村庄谋划可带动村民增收、激活乡村活力的产业项目，助力乡村振兴发展。

作者：崔俊婷 中建政研乡村振兴研究院助理研究员