城投公司“十五五”战略转型破局与项目谋划实战攻略

个人简介

肖平

中建政研数据服务公司项目总监

中建政研政府投融资研究中心研究员

主要研究方向及擅长领域

肖平：企业增长战略咨询；企业股权融资&股权激励设计；上市公司战略投资并购；中央预算资金试点申报；专项债谋划与申报发行；地方政府化债实施咨询；财政预算绩效评价咨询

联系方式：18601103476  叶助理

在十五五规划即将开启的关键节点，城投公司正站在转型发展的历史十字路口随着地方政府隐性债务管控持续收紧土地财政模式深度调整，传统单一发展路径难以为继，如何在政策约束与市场竞争中重构发展逻辑，成为行业共同面临的核心命题

当前，城投公司既要应对宏观政策转向带来的挑战，又需把握科技革命与产业变革的机遇与此同时，专项债发行规则的优化银行融资政策的调整，以及国资国企改革的深化，均对城投公司的项目谋划能力资源整合能力与战略执行能力提出了更高要求

在此背景下，深入探讨城投公司十五五战略转型路径与项目谋划实战策略，具有极强的现实意义

十五五期间（2026-2030年），城投公司面临转型攻坚期功能重塑期风险出清期的历史方位宏观政策层面，需从融资工具转向城市运营商和产业投资公司，剥离政府信用背书，强化市场化经营经济周期层面，需平衡逆周期调节与高质量发展，从规模扩张转向效率优先，提升资产收益率并降低融资成本地方财政改革层面，土地财政退潮倒逼城投探索经营性收入与资源变现路径，如公用事业运营存量资产证券化等

战略定位上，城投公司需转型为市场化城市综合运营服务商，核心围绕政策导向功能重塑债务化解产业升级四大维度，成为城市高质量发展的核心载体债务化解关键抓手及市场化转型标杆业务定位从传统基建向建设+运营转型，拓展新基建产业投资公共服务市场化等领域，并实施区域差异化策略，如经济强省聚焦市场化转型，中西部省会侧重债务化解与新基建

国家国资国企改革聚焦提高核心竞争力增强核心功能，推动城投公司优化资本布局，加大对战略性新兴产业（如新一代信息技术新能源）的投入，同时深化市场化经营机制，完善公司治理与混合所有制改革科技革命与产业变革方面，AI赋能绿色低碳先进制造成为核心驱动力，城投需布局算力基建大模型应用分布式光伏氢能等领域，推动产城融合与创新生态培育

（一）新政框架与支持领域

国务院52号文明确专项债投向负面清单，禁止无收益项目楼堂馆所及一般竞争性产业，鼓励支持新兴产业基础设施传统基建智能化改造保障性住房等领域城投公司需聚焦十大重点领域：

• 交通基建：城市停车场低空飞行设施综合交通枢纽

• 能源环保：新能源城镇污水处理节能降碳项目

• 社会事业：养老职业教育文旅设施应急物资仓储

• 新型基建：数据中心5G融合应用车路云一体化

  
  

（二）项目谋划核心逻辑

1. 收益自平衡设计：避免纯公益性项目，优先选择具备使用者付费机制的领域，如停车场收费管网租赁光伏售电等，结合政府补贴实现现金流闭环

2. 政策工具适配：严格对照专项债用作资本金的正面清单，例如将算力设备省级产业园区基建等纳入资本金范畴，提升资金撬动效率

（一）政策性与商业银行导向

国家开发银行重点支持交通水利电力等基础设施，以及乡村振兴绿色发展（如EOD项目国家储备林）；农业发展银行聚焦粮食安全土地整治水利建设及农村清洁能源；商业银行如工商银行兴业银行侧重绿色金融制造业升级普惠金融与供应链金融城投需根据银行偏好匹配项目类型，例如国开行适合大型基建项目，农发行适配农业农村领域，商业银行可探索科技金融与园区金融

（二）特色领域融资创新

低空经济领域，银行推出低空智造宝低空知识贷等产品，支持无人机机场建设飞行器材料研发等项目；数字经济领域，数据资产融资成为亮点，通过智慧灯杆交通数据等资产化获取授信；循环经济领域，聚焦有机废弃物资源化再生水利用项目，结合节水贷等政策工具推动融资

战略规划需与项目谋划深度融合，通过三大衔接点实现落地：

1.运营项目谋划：构建可持续收益闭环

• 重点领域：城市更新绿色低碳数字经济

• 反哺机制：通过政府授权经营（ABO）EOD模式实现运营收益反哺投资，探索REITs盘活存量资产

  
  

2.产业投资谋划：产城融合与资本协同

• 产业链图谱绘制：结合地方禀赋锁定高端制造生物医药等赛道

• 资本运作设计：混改引入社会资本，预埋股权退出通道（如分拆上市）

3.城建业务转型：市场化与现金流导向

• 现金流闭环：从政府指令转向市场化竞合，强化项目全周期管理

• 新老基建融合：传统基建叠加智能化改造（如智慧高速），提升资产价值

（以上内容来源自城投公司十五五战略转型破局与项目谋划实战攻略）

中建政研在政府投融资领域经验丰富，目前，成功发行的案例已超过上万个，覆盖全国大部分省份在项目谋划阶段，凭借专业知识和丰富经验，结合地方实际情况，制定符合政策导向具有可行性的专项债项目方案；在申报流程方面，协助地方政府梳理材料，确保申报材料完整准确，提高申报效率和成功率；对于项目实施过程中的问题，提供专业的解决方案和技术支持；还能为地方政府开展培训和咨询服务，提升相关人员对专项债政策的理解和项目操作能力，助力地方政府实现区域高质量发展