“十五五”新机遇！县级单元必看的国土空间规划9大突围路径

时间:2025-05-28 中建政研

县级单元是我国经济社会发展城乡建设最为重要的基本地域单元，也是吸纳乡村人口转移的近距离节点和农村城镇化的重要空间载体十五五时期，县域新型城镇化将成为解决城乡差距及三农问题的重要抓手和载体，这就需要在承接既有县域城镇化路径模式基础上，融合多规管控多元化资金筹措的思维，找准定位系统研究有机衔接，为国土空间规划体系下创新县域新型城镇化发展模式路径提供新的思路，实现国土空间的可持续发展

（一）直面用地规模约束倒逼县域城镇化质量提升的现实困境

县级单元需要认识到，既往粗放扩张土地利用效率低下的发展模式已不适应当前高质量发展的战略要求，在国土空间规划框架下，严格的指标管控将成为倒逼县级单元城市建设与城镇化发展提质增效的紧箍咒

（二）争取上位国土空间规划凸显县级单元经济产业发展特色定位

县级单元应当将向上争取与自身挖潜相结合，一方面，积极对接上位国土空间规划编制工作，主动反映自身的发展特色与潜质，力争在上位国土空间规划及十五五规划中将本县经济产业纳入区域经济格局中统筹，并强化县域经济发展的特色定位，以支撑本级规划战略定位及专项规划编制；另一方面，可考虑在编制县级国土空间总体规划时，对城市产业定位产业导向产业空间布局等适当拓展，为经济产业发展规划合理的空间格局

（三）立足地理区位条件谋划差异化发展路径

就发展路径而言，各县级单元应当立足当前城镇化发展阶段与基础，谋求特色化的城镇化发展方向一方面，随着我国基建的深入推进和城市群规模的合理扩张，部分边缘化的县级单元未来仍有机会参与到城市群的协作分工之中另一方面，大量相对独立的县级单元，在区域发展分工中需承担辐射周边生态保护的战略功能对于这一类县级单元，建议探索具有资源特色的发展道路，同时争取相关政策补贴，量力而行，建设小而美小而精小而特的城市

（四）统筹乡村振兴与城镇品质提升

县级单元推进乡村振兴，需要妥善处理产业引入与环境保护的关系，慎重对待乡村产业选择，不能为了建设用地指标而将高污染高能耗的产业转移到乡村，重走先发展再治理的老路县级单元提升城镇化品质，也需要将县城与乡镇统筹布局城镇化品质提升包含配套优化住区改造风貌整治服务提升等多方面内容，其中，公共服务配套是提升城镇化品质的重要环节

（五）国土空间促进要素合理配置与产业协同发展

国土空间规划通过科学布局生产空间生活空间和生态空间，综合考虑人口分布经济布局国土利用和生态环境保护等因素，实现资源的合理配置全域国土空间综合整治项目涵盖了农用地整治村庄整治低效用地整治和生态修复等内容，通过统筹谋划和统一立项，形成了分类支持策略这些措施不仅优化了国土空间格局，还促进了产业集约高效发展，增强了地方经济的吸引力和融资能力

（六）有机衔接十五五发展规划与国土空间规划

十五五发展规划侧重战略性目标性导向，国土空间规划强调指标化空间性管控，县级单元必须将十五五规划对新型城镇化发展的思路目标纳入国土空间规划管控体系与近期目标中，在空间层面有效落实发展规划的思路同时，对于县级单元新型城镇化建设所涵盖的设施建设住房保障等重大项目，需要通过十五五规划予以立项，在国土空间规划中予以落地

（七）融资模式的创新是解决全域国土空间综合整治的关键

引入市场机制，建立健全的融资体系，吸引社会资本参与投资可以采取政府与社会资本合作模式，通过引导社会资本参与综合整治项目的投资和经营，共同分担风险和获得回报探索土地资金化方式，在土地利用方面，可以探索将土地转化为金融资产的方式，通过土地增值收益或土地使用权出让等方式融资，可以将土地收益权作为金融产品进行发售，吸引个人或机构进行投资发展地产证券化，在城市建设方面，可以发展地产证券化，将不动产转化成为证券，通过发行房地产信托房地产投资基金等金融工具，吸引资金投向综合整治项目创新环境税制，可以考虑建立环境税制，通过对环境污染者征收环境税的方式，获取环境综合整治的资金支持

（八）加强资金来源多元化

增加中央财政支持，加大中央财政对综合整治项目的投入力度，通过设立专项资金提供财税扶持等方式，支持全域国土空间综合整治引导地方政府债务融资，鼓励地方政府通过发行地方政府债券城投债等途径融资，将融资资金用于综合整治项目的建设吸引国内外资本参与，通过政策引导和市场化手段，吸引国内外各类资本参与全域国土空间综合整治的投资，增加资金来源的多元化推广土地增值税直接划归地方政策，建立健全土地增值税直接划归地方的财政制度，将土地增值税纳入地方财政收入，用于支持国土空间综合整治

（九）建立长效融资机制

设立专项基金，建立全域国土空间综合整治专项基金，用于筹措综合整治的资金该基金应具备长期稳定的来源和专户管理机制推行综合整治收费制度，建立综合整治收费制度，对综合整治项目涉及的相关行业和企事业单位进行收费，形成稳定的资金来源健全风险分担机制，建立政府社会资本和金融机构等多方共担风险的机制，共同分担国土空间综合整治项目的投资风险创新金融支持方式，通过发展绿色金融风险共担机制等方式，提供多样化的金融支持，降低综合整治项目的融资成本

以深化改革激发新发展活力，以县域城镇化发展来推动全域新型城镇化高质量发展，提高县域资源要素配置效率，完善县域公共服务能力和服务水平，推进国土空间治理体系和治理能力现代化，是县级单元新型城镇化发展创新与突破的根本遵循和不二法门当然，县域经济社会发展和地域资源禀赋相差巨大，不同县级单元所承担的功能角色亦截然不同，需要紧抓政策机遇，在国土空间规划背景下，探索适合县域单元自身的新型城镇化建设路径

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