城市更新相关政策梳理及投资机遇分析

近日，中共中央办公厅国务院办公厅印发关于持续推进城市更新行动的意见，这是中央首个全面系统的城市更新政策，与过去大拆大建的粗放模式不同，此次政策聚焦全周期治理精细化运营，明确提出到2030年实现城市结构优化功能完善文脉赓续品质提升的总体目标，构建宜居韧性智慧三位一体的现代化城市

（一）启动阶段（2019-2020）中央正式提出与战略定位，城市更新正式成为国家战略

2019年12月，中央经济工作会议上，首次强调了城市更新的概念，明确要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造

（二）深化阶段（2021-2022）政策体系初步构建与试点推进

明确十四五城市更新目标，2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过十四五规划，明确十四五城市更新目标：完成21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村

2021年8月，住建部印发关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，要求严控大规模拆除增建搬迁，坚持应留尽留，全力保留城市记忆，坚持量力而行，稳妥推进改造提升

2022年开始中央与地方城市更新政策密集发布，从规划土地资金等方面为城市更新提供政策支持，意味着城市更新政策体系开始构建政策框架逐渐完善

2022年10月，党的二十大报告提出：坚持人民城市人民建人民城市为人民，提高城市规划建设治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居韧性智慧城市

（三）高质量发展阶段（2023-2024）政策体系完善与重点聚焦

全国及地方城市更新政策发布数量达到峰值，聚焦稳投资扩内需民生保障等多个方面，强调城中村改造可持续模式政府统筹与市场运作相结合，注重与房地产去库存协同，推动城市更新进入精细化发展阶段，标志着我国城市更新步入到稳步实施的新阶段

2023年7月，国办关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见指出，明确分三类实施改造：拆除新建，整治提升，拆整结合

2023年10月，中央金融工作会议提出：加快推进三大工程，加快构建房地产发展新模式

2024年4月，财政部住建部印发关于开展城市更新示范工作的通知重点支持超大特大城市和长江经济带沿线大城市；重点推进城市地下管网更新改造类城市污水管网全覆盖样板区建设市政基础设施补短板和老旧片区更新改造确定首批15个示范城市中，北方涉及石家庄太原沈阳青岛4个城市

2024 年底的中央经济工作会议，首次将 实施城市更新行动 列为 2025 年重点工作任务，提出 推进城镇老旧小区危旧房街区等改造，健全可持续的资金保障机制，打造宜居韧性智慧城市

(四）城市更新新历程（2025年）战略能级进一步提升，财政支持力度加大

2025年1月，国务院常务会议提出：城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手要加快推进城镇老旧小区街区厂区和城中村等改造，加强用地资金等要素保障，建立健全可持续的城市更新机制

3月5日，在十四届全国人大三次会议上，国务院总理李强代表国务院向大会作政府工作报告其中提出，2025年要推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局；持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发，加快健全城市防洪排涝体系，加强燃气给排水热力地下管廊等建设和协同管理政府工作报告为城市更新工作进一步指明方向，其目标任务路径程序愈发清晰

4月8日，财政部办公厅住房城乡建设部办公厅发布关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知，通知指出，中央财政将继续支持部分城市实施城市更新行动，探索建立可持续的城市更新机制，推动补齐城市基础设施的短板弱项，加强消费型基础设施建设，注重向提振消费方面发力，促进城市基础设施建设由有没有向好不好转变，解决人民群众的急难愁盼问题，实现城市高质量发展

5月15日，中共中央办公厅国务院办公厅印发关于持续推进城市更新行动的意见（简称意见），为城市更新工作提供顶层设计意见提出多项城市更新目标，到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显等

为实现这些目标，意见提出八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化并明确要从建立健全实施机制完善用地政策健全多元化融资方式等六方面，加强对城市更新工作的支撑保障

5月20日，国新办举行新闻发布会，介绍中办国办关于持续推进城市更新行动的意见有关情况会上，多部委介绍了城市更新的相关支持政策国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰介绍，2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设；在已支持城镇老旧小区改造城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房老旧街区(厂区)转型提质等工程目前，国家发改委正在抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划

01居住环境改善

老旧小区改造：针对2000年前建成的老旧小区，重点改造水电气路网加装电梯完善消防设施推进适老化改造（如无障碍通道）等，提升居民生活便利性例如，2025年全国计划将2000年前建成的小区全部纳入改造范围

城中村改造：通过拆除新建整治提升或拆整结合的方式，消除安全隐患，改善居住条件和生态环境2023年以来，全国已启动超5000个城中村改造项目

02基础设施升级

地下管网更新：包括燃气供水排水供热等老旧管道改造

海绵城市建设：通过雨水花园透水路面等措施，提升城市防洪排涝能力，并同步推进雨污分流改造

智慧市政设施：部署物联网感知设备，构建城市生命线监测系统，提升基础设施运行效率

03公共空间与社区服务优化

完整社区建设：完善15分钟生活圈，增设托育中心养老设施社区医疗等嵌入式服务，补齐一老一小

公共空间打造：建设口袋公园文化广场步行街等，增强城市宜居性

04产业功能提升

旧工业区转型：将废弃厂房改造为文创园科技园区或商业综合体

产城融合：推动产业园区与城市功能融合，发展现代服务业，提升土地产出效率

05历史文化遗产保护与活化

历史街区修缮：保护传统建筑风貌，引入文化创意产业

非遗文化传承：在更新项目中嵌入非遗工作室文化展览空间，促进传统与现代融合

06绿色低碳与生态修复

建筑节能改造：推广外墙保温光伏屋顶（BIPV）等技术，目标提升建筑能效30%

生态修复：治理黑臭水体修复绿地绿廊，构建蓝绿交织的生态网络

07安全与韧性城市建设

防灾减灾能力提升：改造老旧消防设施，建设应急避难场所，增强社区防灾能力

城市洪涝治理：完善排水防涝体系，消除易涝点，构建源头减排管网排放蓄排并举的工程系统

08数字化与智慧化转型

智慧社区建设：集成安防监控智慧停车垃圾分类管理等数字化平台，提升社区治理效率

新型基建融合：推广5G网络北斗导航物联网等技术，建设千兆城市和数字孪生城市

城市更新需真金白银， 中央预算内投资超长期特别国债中央财政支持地方政府要加大财政投入发行地方政府专项债券金融机构信贷支持吸引社会资本参与城市更新发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）资产证券化产品公司信用类债券等

 （一）中央预算内投资

       由国家发改委负责管理和安排的用于固定资产投资的中央财政性建设资金重点解决民生短板问题，支持老旧小区及城中村房屋修缮环境整治配套设施完善等，涵盖燃气管网老化改造供水管网漏损治理及危旧住房安全改造等

     （二）超长期特别国债

    2025 年超长期特别国债（20 - 30 年）新增额度 8000 亿，重点倾斜城市更新 超长期特别国债支持（优先申报防灾减灾生态修复类项目）， 主要用于城市燃气排水等地下管网改造城镇老旧小区改造（含电梯更新等设备改造）及防洪排涝等具有百年工程属性的项目

投向聚焦：重点支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，向人口密集型城市倾斜

地下管网升级：燃气供排水供热管网老化更新改造；

城市防洪排涝：雨水行泄通道建设内涝点整治；

公共服务补短板：农业转移人口市民化配套设施（如普通高中建设医院病房改造）

（三）地方政府专项债券

       2025 年安排地方政府专项债券 4.4 万亿元，其中大约 15% 用于城市更新，单个项目最高可申请 15 亿元重点支持老旧街区厂区转型提质及棚户区改造，优先投向停车场商业配套等具备一定收益的更新项目

（四）中央财政支持

中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元资金根据工作推进情况分年拨付到位具体参见财办建202511号关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知

（五）市场化融资 

社会资本合作：通过PPPABO 等模式引入企业参与（如老旧街区商业运营权置换改造投资）；

存量资产盘活：推动符合条件的项目发行基础设施REITs（如保障性租赁住房停车场资产）；

绿色金融：对接银行绿色信贷碳中和债券，支持海绵城市节能改造项目

（六）政策红利利用

税费减免：申请城市更新项目涉及的城镇土地使用税房产税减免

土地政策优化 ：利用用途转换政策，将低效工业用地转为养老文体等民生设施用地；通过增存挂钩机制，以存量用地盘活换取新增建设用地指标

容积率奖励：对配建公共服务设施（如社区食堂托育中心）的项目给予容积率补偿

根据中共中央办公厅国务院办公厅印发的关于持续推进城市更新行动的意见及相关分析，城市更新中以下领域将迎来爆发式增长：

基础设施改造领域

地下管网更新：我国城市地下管网隐患突出，2025年需改造燃气排水等管网超10万公里投资机会集中在管道制造和智能监测方面，如某管道制造企业在供排水管道领域市占率超20%，某智能监测公司中标超20城地下管网智能化监测项目，订单年复合增速超60%

绿色低碳升级：政策要求2030年城市建成区绿化覆盖率达45%，海绵城市建设覆盖率超60%防水材料水泥等企业迎来机遇，如某防水材料企业在海绵城市项目供货占比达40%，某水泥企业在长三角/珠三角市占率超40%，地下管网改造预计拉动需求增量5000万吨此外，分布式储能零碳道路等新兴领域也迎来爆发

居住空间重构领域

老旧小区改造：全国需改造2000年底前建成的老旧小区超17万个，市场规模超3.5万亿元政策要求同步推进适老化改造与智慧社区建设，带动了建材等相关产业的需求增长，如某建材企业的石膏板市占率超60%

城中村与棚户区改造：22个城市待改造城中村规模约10亿㎡，某一线城市通过拆整结合实现产城融合某房企作为旧改主力军，承接12个重点片区改造，某枢纽项目货值达200亿元，reits扩围后资产增值率超30%

产业空间重塑领域

老旧厂区转型：全国存量工业用地超200万亩，某房企通过容积率提升实现货值增加150%政策允许工业用地转保障房，某城市500万㎡旧工业用地可新增保障房1000万㎡，利润率提升至15%-20%某钢结构企业的装配式建筑技术在城中村改造中用钢量占比达30%，缩短工期45%

商业街区活化：某商业综合体通过历史建筑保护+功能迭代，将五星级酒店改造为高端办公+时尚购物复合体，出租率超90%，成为商圈新地标政策鼓励文化+消费模式，某文旅企业的综合体项目通过首店经济与场景创新，实现租金溢价与客流双增长

智慧化与数字化领域

智慧城市基建：政策强制推广bim技术，某软件公司2025年新签合同同比增长120%，覆盖30个试点城市某智能交通企业的车路协同技术在城市更新配套订单中占比提升至35%，适配智慧交通升级

智慧社区建设：2025年智慧社区市场规模预计达1.5万亿元，智能安防智能家居智慧物业构成三大支柱某电商平台的云鲸社区已覆盖2000+县城，下沉市场增速高达35%